В 2010 г. произошел переход от лицензирования строительной деятельности к саморегулированию. Необходимость таких изменений обосновывалась потребностью в эффективном решении проблем, связанных с ненадлежащим качеством выполнения строительных работ, отсутствием действенных механизмов ответственности хозяйствующих субъектов за исполнением своих обязательств перед заказчиками. Предполагалось, что сокращение административного регулирования и контроля и передача указанных функций самим предпринимателям будут способствовать устранению существующих проблем.
Особенности саморегулирования в строительной сфере установлены в Градостроительном кодексе РФ, в частности, определены цели СРО, требования к ним, полномочия национальных объединений, правила приема и выхода из саморегулируемой организации, правила формирования компенсационного фонда1.
СРО в сфере строительной деятельности являются первым уровнем объединений, реализующих цели саморегулирования. Следующий уровень – национальные объединения.
Правовая основа создания национальных объединений заложена в ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»2. Согласно ст. 24 данного Закона саморегулируемые организации вправе создавать ассоциации (союзы) в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях.
Члены ассоциации (союза) СРО могут передать ассоциации (союзу) права на разработку единых стандартов и правил саморегулируемых организаций, условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях – членах ассоциации (союза), на разрешение споров в третейском суде, на профессиональное обучение и аттестацию работников членов СРО, на сертификацию произведенных ими товаров (работ, услуг), на раскрытие информации, а также иные права СРО.
Уставом ассоциации (союза) СРО может быть предусмотрена дополнительная имущественная ответственность ассоциации (союза) перед потребителями товаров (работ, услуг), произведенных членами СРО, участвующих в деятельности ассоциации (союза) СРО, за счет средств компенсационного фонда, формируемого такими СРО.
В теории дискутируется вопрос о том, кем должно инициироваться создание таких ассоциаций (национальных объединений). Следует согласиться с позицией М.А. Егоровой: «Ведь если речь идет о процессах саморегулирования, то создание национальных объединений и содержание их деятельности должны регулироваться самим предпринимательским или профессиональным сообществом. В ином случае произойдет размывание института саморегулирования»3. Однако в Градостроительном кодексе РФ закреплен иной подход: создание национальных объединений в сфере строительной деятельности инициировано «сверху» и является обязательным. Причем Градостроительный кодекс РФ четко регламентирует принцип создания таких объединений – по сферам деятельности в области строительства, ограничивает их количество.
В соответствии с п. 2 ст. 5520 Градостроительного кодекса РФ создаются национальные объединения СРО следующих видов:
1) Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;
2) Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство.
При этом допускается создание только одного Национального объединения СРО, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, и только одного Национального объединения СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство.
Изначально ст. 5520 Градостроительного кодекса РФ устанавливала довольно узкий круг полномочий таких объединений. Эти полномочия были направлены, главным образом, на обсуждение общих вопросов государственной политики в соответствующей области строительной деятельности, представление и защиту интересов СРО.
Таким образом, до внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ в 2014 г. национальные объединения практически не имели никаких реальных полномочий в отношении своих членов. После внесения указанных изменений Национальному объединению строителей было предоставлено право давать заключения о возможности внесения или об отказе во внесении сведений о СРО в государственный реестр, заключения о возможности исключения либо об отсутствии оснований для исключения сведений о СРО из государственного реестра СРО.
В распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» (далее – Концепция)4 закреплена трехуровневая общегосударственная модель саморегулирования:
первый уровень – отдельные профессионалы или субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют хозяйственную деятельность и являются членами саморегулируемых организаций в соответствующей области;
второй уровень – саморегулируемые организации, которые объединяют профессионалов или субъектов предпринимательской деятельности и выполняют функции, возложенные на них законодательством Российской Федерации и установленные локальными нормативными актами саморегулируемых организаций и их решениями;
третий уровень – национальные объединения по отраслям, основными функциями которых являются разработка федеральных стандартов деятельности и кодексов этики, а также взаимодействие с отраслевым регулятором по вопросам функционирования отрасли и интересов ее участников.
В Концепции отмечается возрастающая роль национальных объединений СРО, действующих на основании отраслевого законодательства. При этом указывается на отсутствие единого подхода к определению статуса национальных объединений СРО и регулированию их деятельности.
В связи с этим требуется урегулировать вопросы правового статуса национальных объединений СРО, в том числе определить в Законе о СРО, что национальное объединение саморегулируемых организаций – это предоставляемый государством статус.
При этом в части вступления СРО в национальные объединения закрепляется принцип добровольного членства СРО в национальных объединениях, вне зависимости от того, является ли в соответствии с федеральным законом членство в СРО обязательным или добровольным. Однако членство в национальных объединениях СРО в сфере строительства является обязательным (п. 1 ст. 5520 Градостроительного кодекса РФ).
СРО становится членом соответствующего национального объединения автоматически – со дня внесения сведений о ней в государственный реестр СРО. В течение тридцати дней со дня внесения сведений о СРО в государственный реестр саморегулируемых организаций она обязана уплатить вступительный взнос в соответствующее национальное объединение, а также осуществлять иные отчисления на нужды соответствующего национального объединения. Обязательное членство в национальном объединении, с одной стороны, можно признать противоречащим как Конституции РФ: «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ч. 2 ст. 30)5, так и принципам построения системы саморегулирования, закрепленной в Концепции. С другой стороны, обязательность членства СРО в национальном объединении можно объяснить наличием ряда публично-правовых функций, возлагаемых на такие объединения. Как уже указывалось выше, в 2014 г. на национальные объединения была возложена подготовка заключений о возможности внесения сведений о СРО в государственный реестр и наличии оснований для исключения соответствующих сведений из реестра, а также ведение единого реестра СРО. Реестр ведется в соответствии с формой, утвержденной приказом Ростехнадзора от 25 марта 2015 г. № 114 «Об утверждении формы единого реестра членов саморегулируемых организаций»6.
Кроме того, национальные объединения СРО наделены определенными правами по администрированию средств компенсационных фондов в случаях утраты членом национального объединения статуса СРО, в целях обеспечения сохранности указанных средств, их размещения и производства выплат по основаниям, установленным законом.
С 1 июля 2017 г. полномочия национальных объединений по осуществлению саморегулирования еще более расширятся. Данные объединения получают полномочия по разработке и утверждению стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, ведение национального реестра специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, национального реестра специалистов в области строительства.
Возложение на национальные объединения функций публично-правового характера, в частности ведение национальных реестров, утверждение стандартов, предполагает охват ими всех СРО в соответствующей сфере деятельности.
Пока национальным объединениям в строительной сфере прямо не делегированы полномочия по осуществлению контроля за СРО и их членами, а, значит, национальные объединения не вправе проводить проверки и вмешиваться в деятельность СРО. Контрольные полномочия реализуются органами государственного надзора, а именно Ростехнадзором и его территориальными органами. Данные органы наделены правом проведения плановых и внеплановых проверок деятельности СРО. Надзорные полномочия осуществляются ими в соответствии со ст. 5519 Градостроительного кодекса РФ и приказом Ростехнадзора от 25 июля 2013 г. № 325 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства»7.
С развитием системы саморегулирования, согласно Концепции, национальные объединения саморегулируемых организаций могут быть наделены отдельными функциями по контролю за деятельностью своих членов. Некоторые элементы контроля обнаруживаются в деятельности национальных объединений СРО в строительной сфере и в настоящее время. Здесь надо отметить, что наличие контрольных функций у национального объединения предполагает и возложение на него ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение (превышение полномочий при осуществлении контроля, отсутствие реакции на выявленные нарушения в деятельности СРО). При этом надо разграничивать те публично-правовые последствия, которые могут наступить для самого объединения в рассматриваемых случаях, а также последствия частноправового характера, выражающиеся в необходимости возмещения ущерба, причиненного в результате нарушения обязанностей по осуществлению контроля, СРО либо иному лицу.
С точки зрения публично-правовой ответственности в Концепции предусматривается внесение соответствующих изменений в КоАП и введение административной ответственности должностных лиц национальных объединений.
Учитывая закрепленный в ГрК принцип создания одного национального объединения для каждой из выделенных в Кодексе сфер деятельности, ликвидировать такое национальное объединение, даже при наличии существенных нарушений в деятельности, не представляется возможным.
Что касается имущественной ответственности национальных объединений, этот вопрос весьма проблематичен, поскольку их существование должно обеспечиваться за счет взносов их членов, а не ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Возложение на национальные объединения обязанности по возмещению ущерба в связи с допущенными при осуществлении контроля нарушениями повлечет увеличение финансовой нагрузки на членов объединения, даже если для обеспечения ответственности будут задействованы механизмы страхования или иные варианты обеспечения возмещения вреда.
Кроме того, в случае наделения национальных объединений СРО контрольными функциями следует признать обоснованным опасение, что «в таком виде национальные объединения СРО в итоге могут быстро превратиться в своеобразные квазиминистерства». В итоге может возникнуть проблема дублирования полномочий, конкуренции между таким объединением и отраслевыми органами государственной власти8.
Так как контроль осуществляется на различных этапах, начиная с создания организации и приобретения ею статуса саморегулируемой, можно выделить контроль предварительный, текущий и последующий. Градостроительный кодекс РФ предусматривает необходимость получения заключения национального объединения на внесение сведений в реестр СРО. Подготовка такого заключения невозможна без формальной проверки всех необходимых условий приобретения соответствующего статуса. В Градостроительном кодексе РФ указывается, что для осуществления своих функций национальные объединения вправе направлять СРО обязательные к исполнению запросы и уведомления.
При выявлении национальным объединением нарушений, являющихся основанием для исключения СРО из реестра, оно должно направить в такую СРО обязательное к исполнению уведомление о выявленных нарушениях, содержащее предложение об их устранении в указанные в данном уведомлении сроки, а также уведомление и копии документов, подтверждающих допущенное нарушение, – в орган надзора за СРО.
В случае неисполнения СРО содержащегося в уведомлении предложения об устранении нарушения соответствующее национальное объединение утверждает заключение о возможности исключения сведений о СРО из государственного реестра и направляет указанное заключение в орган надзора за СРО не позднее чем через пять рабочих дней со дня утверждения указанного заключения. Данные полномочия можно рассматривать как текущий контроль, а возможность направления уведомления об устранении нарушения – как меру воздействия на правонарушителя.
Таким образом, пока сложно говорить об осуществлении контрольных полномочий национальных объединений в отношении СРО в строительной сфере в плане проведения полноценных проверочных мероприятий, на данный момент это прерогатива органа, осуществляющего надзор, однако отдельные элементы контроля при осуществлении функций, возложенных на национальные объединения, безусловно, присутствуют.
Как отмечалось ранее, с 1 июля 2017 г. национальные объединения получают права разрабатывать стандарты на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.
При этом Градостроительный кодекс РФ разграничивает компетенцию самих СРО и национальных объединений в части разработки стандартов, а также определяет соотношение норм, разработанных СРО и национальными объединениями. К полномочиям СРО отнесена разработка стандартов, связанных с установлением квалификационных требований к членам СРО, национальные объединения разрабатывают стандарты осуществления деятельности в строительной сфере. При этом нормы стандартов и иных внутренних документов СРО не должны противоречить положениям стандартов, разработанных национальными объединениями (п. 9 ст. 555 Градостроительного кодекса РФ).
Таким образом, очевидна тенденция законодателя к расширению полномочий национальных объединений с точки зрения унификации требований к осуществлению деятельности СРО, а также постепенной передаче таким объединениям контрольных полномочий в отношении СРО. При этом регулирование основывается не на принципах добровольности создания национальных объединений и добровольного делегирования СРО отдельных полномочий таким объединениям, а на законодательном установлении обязанности создания СРО в сфере строительства и определению их полномочий в области саморегулирования.
Библиографический список
Егорова М.А. Основные направления совершенствования механизмов саморегулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. № 2.
Егорова М.А. Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов // Право и экономика. 2016. № 10.
Отнюкова Г.Д. Саморегулируемые организации в сфере строительства // Предпринимательское право. 2014. № 4.
Саморегулирование в строительстве: понятие, проблемы, совершенствование [Интервью с А.В. Ишиным, Н.И. Капинусом] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4.
1 См.: Саморегулирование в строительстве: понятие, проблемы, совершенствование [Интервью с А.В. Ишиным, Н.И. Капинусом] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4. С. 30–36.
2 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
3 Егорова М.А. Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов // Право и экономика. 2016. № 10.
4 СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. II). Ст. 458.
5 См.: Отнюкова Г.Д. Саморегулируемые организации в сфере строительства // Предпринимательское право. 2014. № 4. С. 9.
6 http://www.pravo.gov.ru, 08.04.2015.
7 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 11.
8 См.: Егорова М.А. Основные направления совершенствования механизмов саморегулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. № 2. С. 27–33.