Анализ действующего законодательства о саморегулируемых организациях показывает, что создание национальных объединений саморегулируемых организаций (далее – СРО) предусматривается далеко не во всех случаях, а только применительно к отраслям, где членство в СРО является обязательным (сфера арбитражного управления, оценочная деятельность, градостроительство и кадастрирование).
Одновременно выяснение компетенции национальных объединений СРО вызывает в настоящее время определенные трудности, что объясняется, прежде всего, спецификой правового регулирования в исследуемой области. Как верно отмечает И.В. Ершова, правовой режим саморегулирования дифференцируется на: общий режим саморегулирования и специальный режим саморегулирования. В рамках последнего правовое регулирование осуществляется ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о СРО) с особенностями, установленными специальным законодательством либо исключительно специальным законодательством.
При этом в одних случаях принимаются специальные законы, регулирующие специфику какой-либо отрасли саморегулирования, например ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка», в других нормы о саморегулировании органично «вклиниваются» в специальное законодательство. Например, в ФЗ от 24 ноября 2014 г. № 359-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» законодатель установил, что особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства устанавливаются законодательством о градостроительной деятельности. Представляется, что принятием этого Закона явно обозначена тенденция усиления роли специального правового регулирования. Одновременно непоследовательность законодателя, выраженная в установлении специального правового регулирования отдельных областей саморегулирования, приводит к мысли об утрате Закона о СРО статуса системообразующего нормативного акта.
В целом децентрализация законодательства в сфере саморегулирования получила негативную оценку среди ученых, занимающихся исследованием проблем саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. В то же время трудно согласиться с крайне негативной оценкой существующей тенденции децентрализации законодательства о саморегулировании. Представляется, что общие начала регулирования общественных отношений, существующих в области саморегулирования предпринимательской и иной профессиональной деятельности, могут быть изменены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
В свете сложившегося в науке гражданского права понимания публичного интереса трудно не согласиться с необходимостью установления особенностей в правовом регулировании тех областей общественных отношений, где охрана и защита публичного интереса имеют приоритетное значение. Как верно отмечают А.В. Ишин и Н.И. Капинус, специальное правовое регулирование отношений в сфере строительства в наибольшей степени отвечает защите общественных и национальных интересов.
В то же время вопрос о допустимой степени вмешательства государства в отношения саморегулирования в настоящее время должен решаться с учетом оценки эффективности правового регулирования исследуемых отношений. В рамках данной статьи следует согласиться с Р.Д. Фархутдиновым, что показателями эффективности правового регулирования строительной деятельности выступают: соблюдение нормативно-правовых и локально-правовых требований качества выполненных работ в строительной деятельности; соблюдение нормативно-правовых и локально-правовых требований безопасности как при выполнении строительных работ, так и в дальнейшем при эксплуатации объекта строительства; гарантия прав потенциальных кредиторов в сфере строительства в результате выполнения некачественных и небезопасных работ.
С учетом этого же критерия следует рассматривать оправданность введения императивных норм об обязательном членстве в СРО и национальных объединениях СРО. Установив обязательное участие определенных субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в СРО, законодатель тем самым ввел особые правовые ограничения для занятия предпринимательской либо профессиональной деятельностью. По мнению Г.Д. Отнюковой, ведение экономической деятельности в условиях обязательного членства хозяйствующих субъектов в СРО следует отнести к специальному (особому) режиму предпринимательства.
Одновременно представляется, что обязательное членство в СРО и национальных объединениях СРО не столько является ограничением свободы предпринимательства, сколько выступает особым способом правового регулирования в рамках саморегулирования как элемента механизма правового регулирования предпринимательских отношений. С этих позиций обязательное саморегулирование необходимо рассматривать как правовое ограничение в широком смысле. Допустимость и обоснованность подобных правовых ограничений обосновывается тем, что обязательное саморегулирование наряду с императивными правовыми нормами также направлено на защиту и охрану публичного интереса. В этой связи представляется важным доктринально исследовать потенциал обязательного саморегулирования как специального правового средства достижения общественных интересов в их системной взаимосвязи с частными и публичными интересами. Данное концептуальное положение должно найти свое отражение в уже сложившейся в отечественном праве теории саморегулирования.
В свете приведенных выше рассуждений считаем безусловно необходимым создание национальных объединений СРО в тех случаях, когда членство в СРО или получение свидетельства о допуске к выполнению определенного рода работ является обязательным. Например, необходимость обязательного членства в СРО, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, подготовку проектной документации, осуществляющих строительство в соответствующих Национальных объединениях СРО императивно установлена ч. 51 ст. 5520 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ). Следует отметить, что Закон о СРО, являясь основополагающим нормативным актом, регулирующим отношения в области саморегулирования, предусматривает лишь возможность создания объединений СРО в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов), но не упоминает об обязательном членстве в таких объединениях. Таким образом, создание и участие в национальных объединениях СРО предусматривается исключительно в рамках специального правового режима. В то же время анализ внесенных в ГрК РФ изменений позволяет также прийти к мысли, что на саморегулирование в указанной области Закон о СРО фактически уже не распространяется.
Национальные объединения СРО являются общероссийскими негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими СРО на основе обязательного членства, и создаются в форме ассоциации (союза). Особенности правового положения ассоциаций (союзов) в сфере строительства установлены ГрК РФ, что вполне укладывается в рамки проводимой в настоящее время реформы корпоративного законодательства. Как верно обращает внимание Ю.Г. Лескова, согласно ст.ст. 1238–12311 ГК РФ признаки ассоциаций (союзов) могут быть откорректированы (с учетом их вида) специальными законами, а сам статус ассоциаций (союзов), закрепленный в ГК РФ, можно охарактеризовать как рамочный.
Являясь одним из видов некоммерческих юридических лиц (ст. 1238 ГК РФ), национальные объединения СРО в своей деятельности также должны полностью руководствоваться источниками корпоративного права. Соответственно организация деятельности и полномочия национальных объединений СРО регулируются совместно специальным законодательством о градостроительной деятельности и корпоративным законодательством, но не общими нормами о саморегулировании.
Исходя из норм ГрК РФ СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, должны быть объединены в национальные объединения СРО соответствующих видов. В национальные объединения СРО могут входить СРО только лишь одного вида, что прямо предусмотрено ч. 3 ст. 553 ГрК РФ. Одновременно может быть создано только одно Национальное объединение СРО соответствующего типа. При этом не учитывается, что законодательство не запрещает лицу совмещать различные виды деятельности. Полагаем, что необходимо закрепить в ГрК РФ возможность создания самих СРО и национальных объединений СРО, объединяющих лиц, занимающихся указанными тремя видами деятельности. Такое предложение (о создании многовидовых СРО) уже высказано в литературе.
Как было указано выше, национальные объединения СРО являются некоммерческими организациями. Национальные объединения СРО согласно действующему законодательству не наделены статусом СРО. Действующим законодательством статусом «саморегулируемых организаций» обладают исключительно члены национальных объединений СРО.
Как верно отмечает Ю.Г. Лескова, «формулировка основных целей национального объединения СРО в сфере строительства не позволяет сделать вывод о наделении таких некоммерческих организаций статусом СРО». Таким образом, учитывая положения действующего законодательства и сложившуюся доктрину саморегулирования предпринимательской и иной профессиональной деятельности, национальное объединение СРО в сфере строительства следует рассматривать в качестве иной (не предусмотренной законом, но и не запрещенной законом) формы саморегулирования. В этой связи предложения Д.А. Петрова о присвоении статуса СРО национальным объединениям и распространение на них общих норм законодательства о саморегулировании выглядят не вполне обоснованными.
Отмеченная выше особенность правового регулирования позволяет задуматься над полномочиями таких национальных объединений СРО. В настоящее время специальный закон наделил национальные объединения СРО обязанностью по ведению Единого реестра членов СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Для осуществления своих функций по ведению Единого реестра членов СРО национальные объединения СРО вправе направлять свои членам обязательные к исполнению запросы и уведомления.
Форма Единого реестра членов СРО утверждается органом надзора за СРО по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. Приказом Ростехнадзора от 25 марта 2015 г. № 114 «Об утверждении формы единого реестра членов саморегулируемых организаций» разработана и утверждена форма, согласно которой следует вести такой реестр.
Единый реестр членов СРО в сфере строительства включает в себя следующие сведения:
1) сведения о члене СРО регистрационный номер члена и дата его регистрации в реестре членов СРО;
2) дата и основания прекращения членства в СРО;
3) основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
4) идентификационный номер налогоплательщика;
5) номер контактного телефона;
6) для юридического лица – полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, адрес места нахождения юридического лица, фамилия, имя, отчество лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица и (или) руководителя коллегиального исполнительного органа юридического лица;
7) для индивидуального предпринимателя – фамилия, имя, отчество (при наличии); адрес места фактического осуществления деятельности; адрес регистрации по месту жительства; дата и место рождения; паспортные данные;
8) сведения о соответствии члена СРО условиям членства в СРО, предусмотренным законодательством РФ и (или) внутренними документами СРО;
9) сведения об обеспечении имущественной ответственности члена СРО перед потребителями произведенных им товаров (работ, услуг) и иными лицами;
10) сведения о результатах проведенных СРО проверок члена СРО и фактах применения к нему мер дисциплинарного воздействия;
11) сведения о выданном члену СРО свидетельстве о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Следует отметить, что предоставление иных сведений для формирования Единого реестра членов СРО в указанных сферах законом и иными подзаконными актами не предусмотрено.
Одновременно сами СРО в сфере строительства также обязаны и продолжают вести реестр своих членов (ст. 5517 ГрК РФ), содержащий, наряду с информацией, предусмотренной Законом о СРО (например, регистрационный номер члена СРО, дата его регистрации в реестре, сведения, позволяющие его идентифицировать).
ФЗ от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ изменена редакция ст. 5517 ГрК РФ указанием на то, что ведение реестра членов СРО может осуществляться в составе Единого реестра членов СРО при условии размещения СРО такого реестра членов СРО на своем сайте в сети «Интернет».
С 1 июля 2017 г. в полномочия национальных объединений СРО также входит ведение Национального реестра специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, Национального реестра специалистов в области строительства. Указанные реестры являются информационными системами, содержащими зафиксированные на материальном носителе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности и законодательством РФ об информации, информационных технологиях и о защите информации сведения о специалистах в области инженерных изысканий, специалистах в области архитектурно-строительного проектирования, специалистах в области строительства соответственно, которые в соответствии с ч. 1 ст. 555-1 ГрК РФ имеют право осуществлять по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, трудовые функции по организации выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства и должностные обязанности которых соответствуют требованиям ч.ч. 3 и 5 ст. 555-1 ГрК РФ. РФ.
В настоящее время перечень сведений, необходимых для создания данных реестров, включает в себя следующие сведения о специалистах:
1) фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) физического лица;
2) идентификационный номер специалиста;
3) вид осуществляемых физическим лицом работ (организация выполнения работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства);
4) дата принятия решения о включении сведений о физическом лице в национальный реестр или решения об исключении сведений о таком физическом лице из национального реестра;
5) дата окончания срока нахождения физического лица в национальном реестре;
6) сведения о квалификации специалиста.
Представляется, что после принятия соответствующих подзаконных правовых актов, устанавливающих перечень сведений, необходимых для создания национальных реестров специалистов, национальные объединения СРО не вправе будут требовать предоставления иных сведений для формирования такого реестра. Законодатель, наделяя национальные объединения СРО полномочиями по ведению соответствующих реестров, не предоставил право таким некоммерческим организациям самостоятельно определять перечень информации, необходимой для ведения соответствующих реестров, а также разрабатывать порядок ведения соответствующего реестра и его форму.
Таким образом, корпоративные акты национальных объединений СРО также не могут содержать требования о расширении перечня сведений о своих членах в силу того, что акты юридических лиц в силу иерархии источников корпоративного права не могут противоречить акту федерального органа исполнительной власти, установившему перечень таких требований и форму соответствующего реестра.
Как сведения реестра членов СРО, так и сведения Единого реестра членов СРО, а также Национального реестра специалистов являются информацией, которую СРО и национальные объединения СРО обязаны раскрывать для третьих лиц в силу прямого указания закона (ст. 5517 ГрК РФ). Сведения, содержащиеся в Едином реестре членов СРО, с 1 июля 2017 г. подлежат размещению на сайте соответствующего Национального объединения СРО в сети «Интернет» и должны быть доступны для ознакомления без взимания платы. Подобные правила начнут действовать и в отношении сведений, содержащихся в национальных реестрах специалистов. Предоставление сведений, содержащихся в указанных реестрах, осуществляется в виде выписок из реестра без взимания платы по запросам заинтересованных лиц в течение пяти рабочих дней со дня поступления соответствующего запроса в Национальное объединение СРО.
Однако неразмещение СРО, членство в которой в соответствии с законодательством РФ является обязательным, документов и информации на официальном сайте СРО в сети «Интернет» в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, влечет административную ответственность (ст. 14.52 КоАП РФ). В то же время неразмещение национальным объединением СРО информации, отраженной в Едином реестре членов СРО и Национальном реестре специалистов, не образует состава административного правонарушения. Соответственно, считаем целесообразным дополнить ст. 14.52 КоАП РФ указанием на расширение субъектного состава данного правонарушения путем включения в него национальных объединений СРО, членство в которых в соответствии с законом обязательно.
Необходимо подчеркнуть, что создание, ведение и эксплуатация как Единого реестра членов СРО, так и Национального реестра специалистов осуществляются с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований о защите персональных данных. Поэтому не подлежат раскрытию на официальном сайте Национального объединения СРО сведения, составляющие персональные данные индивидуального предпринимателя члена СРО, а также специалиста в соответствующей области строительства, а именно: адрес регистрации по месту жительства, дата и место рождения, паспортные данные. Указанное исключение о размещении информации в сфере персональных данных основано на положениях Конституции РФ, а также ФЗ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», действие которого распространяется на все государственные и муниципальные органы, юридические и физические лица, включая индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют обработку персональных данных.
Создание Единого реестра членов СРО и Национального реестра специалистов в области строительства является важнейшим этапом совершенствования саморегулирования в строительной сфере, учитывая, что ранее существовал только реестр членов самих СРО и государственный реестр СРО. Одновременно считаем, что необходимо распространить действие принципа публичной достоверности и в отношении указанных реестров. В настоящее время с учетом специфики правового регулирования отношений саморегулирования в сфере строительства предлагаем закрепить в ГрК РФ отдельную норму, устанавливающую принцип публичной достоверности таких реестров. По своему назначению указанная норма позволит обеспечить публичность отражаемых в реестрах сведений о членах СРО и специалистах в сфере строительства и придаст таким сведениям юридическую силу для третьих лиц, а также достоверность таких сведений, позволяющую полагаться на них добросовестным участникам гражданского оборота.
Представляется, что указанные реестры выполняют две важнейшие функции. Во-первых, они выступают средством контроля над созданием и деятельностью СРО соответствующих видов. Во-вторых, такие реестры должны обеспечивать специалистам в области строительства, а также всем заинтересованным лицам возможность получать актуальную информацию о членах СРО и специалистах в сфере строительства.
Таким образом, реестры соответствующего вида представляют собой информационный ресурс, соответствующий требованиям закона и подзаконных правовых актов и содержащий систематизированную информацию, перечень которой утверждается законодателем в императивном порядке. Одновременно соответствующий реестр является федеральной информационной системой, содержащей зафиксированные на материальном носителе в соответствии с законодательством РФ об информации, информационных технологиях и о защите информации сведения о некоммерческих организациях, получивших статус СРО, а также о специалистах в области строительства.
Библиографический список
Ершова И.В. Общие и специальные нормы в правовом обеспечении саморегулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4.
Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
Лескова Ю.Г. Реформирование системы некоммерческих организаций в гражданском законодательстве РФ: новые правила и новые проблемы // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 9.
Лескова Ю.Г., Диденко А.А. Источники корпоративного права // Власть Закона. 2015. № 3(23).
Лескова Ю.Г., Диденко А.А. Незаконное предпринимательство: изменение признаков состава уголовного преступления в свете реформирования гражданского законодательства // Всероссийский криминологический журнал. 2016. Т. 10. № 1.
Отнюкова Г.Д. Саморегулируемые организации в сфере строительства // Предпринимательское право. 2014. № 4.
Петров Д.А. Проблемы типологии саморегулируемых организаций // Конкурентное право. 2016. № 3.
Предпринимательское право: учебник для бакалавров / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2014.
Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М.: Юрист, 2012.
Саморегулирование в строительстве: понятие, проблемы, совершенствование [Интервью с А.В. Ишиным, Н.И. Капинусом] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4.
Фархутдинов Р.Д. Эффективность саморегулирования в строительстве: монография. М.: Юстицинформ, 2016.