На сегодняшний день общие вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций регулирует Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о СРО) и – в отношении подавляющего большинства видов финансовых организаций – Федеральный закон от 13 июля 2015 г.
№ 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» (хотя ломбарды, например, остались под регулированием Закона о СРО).
Кроме того, нормы об отдельных видах СРО установлены отраслевыми законами: Градостроительным кодексом РФ – в отношении СРО строителей, изыскателей и т.п., Федеральным законом «О кредитной кооперации» – в отношении СРО кредитных кооперативов, Федеральным законом «Об оценочной деятельности» – в отношении СРО оценщиков и т.д. Для одних направлений деятельности членство в СРО является необходимым условием допуска к этой деятельности (например, для строителей, микрофинансовых организаций, арбитражных управляющих и т.п.), для других – добровольным (например, в сфере рекламной деятельности, для ломбардов и т.п.).
Пожалуй, наименее разработанным сегодня является вопрос о ликвидации и реорганизации саморегулируемых организаций.
Строго говоря, слова «реорганизация» и «ликвидация» уместнее относить не к саморегулируемой организации, а к той некоммерческой организации, которая получает статус СРО. Реорганизация означает либо присоединение к этому юридическому лицу другого юридического лица, либо слияние двух или более юридических лиц, либо разделение юридического лица на два (или более) самостоятельных юридических лица, либо выделение нового юридического лица, либо преобразование организации, т.е. изменение ее организационно-правовой формы. Ликвидация, в том числе через процедуры банкротства, тоже относится не к статусу саморегулируемой организации, а к судьбе той некоммерческой организации, которая получила статус СРО. Что касается статуса СРО, то он не реорганизуется или ликвидируется, а приобретается при включении в государственный реестр СРО той или иной отрасли и утрачивается при исключении или выходе из реестра СРО. Важно развести эти понятия, потому что сама по себе утрата статуса СРО еще не означает реорганизации или ликвидации той некоммерческой организации, которая этот статус получала: организация может продолжать жить и вести иную деятельность, в том числе характерную для ассоциаций (союзов), но не будет иметь тех прав и обязанностей, той компетенции и ответственности, которые характерны именно для СРО.
Ранее многие СРО были созданы на основе некоммерческих партнерств. Однако после вступления в силу 1 сентября 2014 г. изменений в Гражданский кодекс РФ, внесенных Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», такой вид юридических лиц, как некоммерческое партнерство, был исключен, и теперь СРО действуют только в виде ассоциации (союза). В связи с этим реорганизация в форме преобразования сейчас для СРО практически бесполезна, так как нет выбора иных форм, в которые можно было бы преобразоваться.
Следует заметить, что согласно п. 4 ст. 1238 Гражданского кодекса РФ ассоциация (союз) может быть по решению своих членов преобразована в общественную организацию, автономную некоммерческую организацию или фонд. Однако очевидно, что в случае такого преобразования она уже не сможет выполнять функции саморегулируемой организации: фонд и автономная некоммерческая организация относятся к унитарным организациям, т.е. не имеют корпоративной структуры, членства и, соответственно, не могут быть формой самоорганизации участников рынка.
Общественная организация также не вполне подходит для исполнения функций СРО: у нее иные цели деятельности. Общественные организации не разрабатывают обязательные для соблюдения всеми членами организации правила и стандарты и не контролируют их соблюдение, не обеспечивают дополнительную имущественную ответственность члена СРО перед потребителями произведенных членом СРО товаров (работ, услуг) и иными лицами.
Статья 21 Закона о СРО предусматривает три возможных основания для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО: ее заявление об исключении сведений о ней из реестра, ликвидация или реорганизация некоммерческой организации, вступившее в законную силу решение суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании ее несоответствия требованиям Закона о СРО, других федеральных законов.
Таким образом, следуя буквальному тексту Закона, любая реорганизация ведет к утрате статуса СРО. Поэтому многие исследователи и практики трактуют эту норму как запрет на реорганизацию СРО.
Тем более что в ряде отраслевых федеральных законов в отношении СРО этот запрет прописан четко (см., например, ст. 22 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», исключение составляет преобразование СРО, созданных в форме некоммерческих партнерств, в ассоциации (союзы) в связи с исключением из ГК РФ с 1 сентября 2014 г. формы некоммерческого партнерства в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица).
О необходимости снять ограничения на реорганизацию СРО в форме присоединения неоднократно указывали эксперты. В частности, А.В. Мешалов: «В связи с экономическими процессами количество членов саморегулируемых организаций имеет тенденцию к уменьшению, у саморегулируемых организаций может появиться потребность оптимизировать расходы путем присоединения к другим саморегулируемым организациям. В соответствии с законодательством Российской Федерации все саморегулируемые организации, участвовавшие в реорганизации, теряют статус саморегулируемой организации. Последнее в свою очередь имеет негативные последствия для их членов, поскольку ведет к невозможности выполнения ими работ, по крайней мере до вступления в другую СРО».
Помимо сохранения возможности членам СРО вести профессиональную деятельность можно выделить и еще несколько плюсов реорганизации СРО в форме слияния или присоединения: 1) при присоединении одной СРО к другой или их слиянии их компенсационные фонды будут объединены, тем самым будут в большей мере обеспечены права третьих лиц – клиентов членов СРО; 2) если неэффективные СРО присоединяются к эффективным, с хорошо отработанными системами контроля, или объединяются организации одного спектра деятельности, но работающие в разных секторах рынка, – например, арбитражные управляющие в сфере сельского хозяйства и в сфере металлургии, это дает плюсы в виде расширения компетенции и охвата услугами большей части рынка; 3) объединение активов дает возможность тем СРО, которые не соответствуют по масштабам деятельности, численности членов СРО возросшим требованиям регулятора, продолжать свою деятельность, но уже в составе более сильной СРО; 4) исключается необходимость в применении возникших на практике «квази-присоединений», когда, с целью обойти запрет на любые формы реорганизации СРО, две СРО договаривались, что одна из них просто выходит из реестра или ликвидируется, а члены этой СРО вступают в другую СРО.
Говоря о востребованных рынком вариантах реорганизации некоммерческой организации, получившей статус СРО, следует отметить, что целесообразно дать ей возможность осуществлять реорганизацию в форме присоединения не к любой другой некоммерческой организации, а только к СРО в той же сфере рынка или возможность слияния с таковой, так как это поможет сохранить специальную (целевую) правоспособность каждой из объединяющихся организаций.
Реорганизация в форме разделения или выделения обязательно поставит вопросы о соответствии всех прошедших реорганизацию или созданных в ее процессе юридических лиц требованиям к СРО: будет ли в каждом из юридических лиц достаточное для подтверждения статуса СРО число членов? Будут ли новые руководители соответствовать требованиям к единоличному исполнительному органу СРО и членам коллегиальных органов СРО? Как будут делиться между юридическими лицами, образованными в процессе разделения или выделения, уже возникшие обязательства по выплате средств компенсационного фонда? И т.д. Поэтому, на наш взгляд, при реорганизации в форме разделения юридического лица или выделения из него одного или нескольких юридических лиц следует получать статус СРО заново.
Интересно, что законодатель уже идет навстречу потребностям рынка.
Так, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» в ч. 1 ст. 27 устанавливает всего три основания для исключения СРО из реестра, и реорганизации среди них нет. Решение о прекращении статуса саморегулируемой организации в сфере финансового рынка принимается Банком России: 1) на основании заявления СРО о прекращении статуса саморегулируемой организации; 2) в случае ликвидации саморегулируемой организации; 3) при перечисленных в части 2 статьи 27 грубых или неоднократных нарушениях законодательства.
Пункт 4 ст. 21 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» дает саморегулируемой организации арбитражных управляющих право на реорганизацию в форме слияния двух и более СРО арбитражных управляющих или в форме присоединения одной СРО арбитражных управляющих к другой СРО арбитражных управляющих в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» также дал право отраслевым СРО до 1 марта 2017 г. принять решения о реорганизации в форме присоединения одной некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации определенного вида (далее – присоединенная саморегулируемая организация), к другой некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации такого же вида, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, с учетом следующих особенностей:
1) при реорганизации некоммерческой организации, имеющей статус СРО, в форме присоединения к ней другой некоммерческой организации, имеющей статус СРО, первая из них считается реорганизованной (далее в настоящей статье – реорганизованная саморегулируемая организация) с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенной саморегулируемой организации. Реорганизованная СРО из государственного реестра СРО не исключается и в 10-дневный срок со дня завершения реорганизации обязана направить письменное уведомление в Национальное объединение саморегулируемых организаций, членом которого такая СРО является, о необходимости изменения сведений о ней в государственном реестре саморегулируемых организаций. К уведомлению прилагаются копии документов, подтверждающих внесение в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенной саморегулируемой организации;
2) в соответствии с передаточным актом к реорганизованной саморегулируемой организации переходят права и обязанности присоединенной саморегулируемой организации. Имущество, включая компенсационный фонд присоединенной саморегулируемой организации, а также дела членов такой саморегулируемой организации подлежат передаче в реорганизованную саморегулируемую организацию в порядке, предусмотренном гражданским законодательством;
3) члены присоединенной саморегулируемой организации имеют право на членство в реорганизованной саморегулируемой организации при условии их соответствия требованиям, установленным такой саморегулируемой организацией к своим членам.
С 1 июля 2017 г. ликвидация некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, осуществляется только после исключения сведений о ней из государственного реестра саморегулируемых организаций и зачисления в порядке и в срок, которые установлены ч. 14 ст. 5516 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс РФ), средств ее компенсационного фонда (компенсационных фондов) на специальный банковский счет Национального объединения саморегулируемых организаций, членом которого являлась такая саморегулируемая организация (ч. 7 ст. 552 Кодекса).
Градостроительный кодекс РФ предусматривает два вида компенсационных фондов СРО: компенсационный фонд возмещения вреда саморегулируемых организаций и компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств. Размеры фондов определяет сама СРО не ниже минимального размера, установленного Градостроительным кодексом РФ, на основании документов, она же производит расчет взносов в фонды и направляет письменные уведомления своим членам. В пятидневный срок с даты получения данных уведомления и расчета член СРО при необходимости обязан внести дополнительно взносы в компенсационные фонды.
Средства обоих целевых фондов размещаются отдельно на специальных банковских счетах в российских кредитных организациях. Договоры специального банковского счета являются бессрочными. Правовой режим специального банковского счета определяется в соответствии с Инструкцией Банка России от 30 мая 2014 г. № 153-И «Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам), депозитных счетов». Средства обоих фондов используются строго в соответствии с их целевым назначением в соответствии с требованиями ч.ч. 4 и 5 ст. 5516 Градостроительного кодекса РФ. Иные операции по специальным банковским счетам не допускаются. Учет средств обоих фондов ведется раздельно от учета иного имущества СРО. Средства целевых фондов не включаются в конкурсную массу при признании судом саморегулируемой организации несостоятельной (банкротом).
Одним из существенных условий договора специального банковского счета является согласие саморегулируемой организации на предоставление кредитной организацией, в которой открыт специальный банковский счет, по запросу органа надзора за саморегулируемыми организациями информации о выплатах из средств компенсационного фонда (компенсационных фондов) саморегулируемой организации, об остатке средств на специальном счете (счетах), а также о средствах компенсационного фонда саморегулируемой организации, размещенных во вкладах (депозитах) и в иных финансовых активах саморегулируемых организаций, по форме, установленной Банком России.
При необходимости осуществления выплат из средств компенсационного фонда возмещения вреда или из средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств срок возврата средств из тех активов, в которые они могут быть вложены, не должен превышать 10 рабочих дней с момента возникновения такой необходимости.
Если кредитная организация получает от органа надзора за СРО уведомления об исключении сведений о СРО из государственного реестра СРО, она обязана приостановить операции по специальным банковским счетам, на которых размещены средства компенсационных фондов такой саморегулируемой организации.
Если сведения о СРО исключают из реестра, права на средства компенсационных фондов переходят к Национальному объединению СРО, членом которого являлась такая СРО. В этом случае кредитная организация по требованию Национального объединения СРО переводит средства компенсационных фондов на специальный банковский счет (счета) Национального объединения СРО.
Помимо тех оснований исключения сведений о СРО из госреестра, которые предусмотрены Градостроительным кодексом РФ (ст.ст. 552, 5519, 5520), с 1 октября 2017 г. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) как орган надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, будет вправе принять решение об исключении сведений о некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, из государственного реестра саморегулируемых организаций в следующих случаях:
1) некоммерческая организация, имеющая статус саморегулируемой организации, не представила в орган надзора за саморегулируемыми организациями документы, подтверждающие соответствие такой некоммерческой организации требованиям, установленным ч.ч. 1–4 ст. 554 Градостроительного кодекса РФ;
2) членами саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, являются индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица, не зарегистрированные в том же субъекте Российской Федерации, в котором зарегистрирована такая саморегулируемая организация, за исключением иностранных юридических лиц, а также случая, если на территории субъекта Российской Федерации отсутствует зарегистрированная в установленном законом порядке саморегулируемая организация, соответствующая требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 554 Градостроительного кодекса РФ.
При исключении сведений о СРО из государственного реестра СРО права владельца счета, на котором размещены средства компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств саморегулируемой организации, в недельный срок с даты исключения сведений о СРО из госреестра подлежат зачислению на специальный банковский счет Национального объединения саморегулируемых организаций, членом которого являлась такая СРО.
Эти средства могут быть использованы только для осуществления выплат в связи с наступлением солидарной или субсидиарной ответственности саморегулируемой организации по обязательствам членов такой организации, возникшим в случаях, предусмотренных соответственно ст.ст. 60 и 601 Градостроительного кодекса РФ.
Статья 60 Градостроительного кодекса РФ регулирует вопросы возмещения вреда, причиненного вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения.
Статья 601, вступающая в силу с 1 июля 2017 г., устанавливает субсидиарную ответственность СРО в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения членом СРО его договорных обязательств по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, а также по договору строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором с использованием конкурентных способов заключения договора.
Если же сведения о СРО исключены из госреестра, то ответственность будет нести соответствующее Национальное объединение саморегулируемых организаций. Если член той СРО, сведения о которой исключены из реестра, стал членом другой СРО и в эту «другую» СРО Национальное объединение СРО перечислило средства компенсационного фонда исключенной СРО, то выплату будет производить эта «другая» СРО.
Тот же порядок установлен и в отношении исполнения гарантийных обязательств: в случае исключения сведений об СРО из госреестра СРО исполнение гарантийных обязательств по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договору строительного подряда осуществляется соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций в пределах одной четвертой доли средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, зачисленных на счет такого Национального объединения.
Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо в случае исключения сведений о СРО, членами которой они являлись, из государственного реестра саморегулируемых организаций и принятия такого индивидуального предпринимателя или такого юридического лица в члены другой СРО вправе обратиться в соответствующее Национальное объединение саморегулируемых организаций с заявлением о перечислении зачисленных на счет такого Национального объединения саморегулируемых организаций средств компенсационного фонда (компенсационных фондов) на счет саморегулируемой организации, которой принято решение о приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены СРО.
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 8 сентября 2015 г. № 643/пр утвержден Порядок взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемой организации в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.
Этот порядок регулирует вопросы зачисления средств компенсационного фонда саморегулируемой организации, сведения о которой исключены из государственного реестра СРО (далее – исключенная СРО), на счет Национального объединения саморегулируемых организаций; передачи дел членов исключенной СРО в Национальное объединение СРО; перечисления зачисленных на счет Национального объединения СРО средств компенсационного фонда исключенной СРО по заявлениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Говоря о нерешенных вопросах реорганизации или ликвидации СРО, следует отдельно подчеркнуть задачу обеспечить максимальную сохранность средств компенсационных фондов СРО. Сегодня уже есть случаи потери этих средств компенсационных фондов СРО в результате лишения лицензии и последующего банкротства банков: в отличие от средств физических лиц средства компенсационных фондов, несмотря на их направленность, не защищены системой страхования. В ряде стран эта проблема решена: есть четко ограниченное число банков, где принимаются к размещению средства СРО или аналогичных им объединений участников рынка, кроме того, режим использования этих средств прописан во внутренних документах организации, в отношении них предусмотрены гарантии возврата.
Интересно, что Федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» вообще не упоминает о компенсационных фондах СРО: вместо этого внедряется иной механизм защиты интересов клиентов организаций или индивидуальных предпринимателей – членов СРО, а именно базовые, т.е. единые для всех СРО в данной отрасли, стандарты по защите прав потребителей.
24 марта 2017 г. вступило в силу Указание Банка России от 3 февраля 2017 г. № 4278-У «О требованиях к содержанию базового стандарта защиты прав и интересов физических и юридических лиц получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка, объединяющих микрофинансовые организации». Кроме того, Банк России одобрил первый базовый стандарт, вводящий единые правила проведения операций на финансовом рынке, которые станут обязательными для исполнения форекс-дилерами. Впереди принятие базовых стандартов по защите прав потребителей в иных сферах финансового рынка.
Итак, обобщим главное: 1) путь тотального запрета на любые формы реорганизации СРО неэффективен, необходимо разрешить для всех видов СРО реорганизацию в форме присоединения и слияния СРО, действующих в одном сегменте профессиональной или предпринимательской деятельности; 2) необходимы четкие процедуры и сроки получения средств из компенсационного фонда исключенной СРО ее членами; 3) режим специальных счетов для хранения средств компенсационных фондов СРО полезен, но недостаточен: необходима дополнительная защита сохранности средств компенсационных фондов СРО от рисков неплатежеспособности банков, в которых эти средства размещены, тем более это относится и к защите средств Национальных объединений СРО в различных сферах деятельности; 4) необходимо установить особые возможности финансового оздоровления (санации) для СРО и их Национальных объединений; 5) не только в финансовой, но и в иных сферах саморегулирования необходимы базовые стандарты по защите прав клиентов членов СРО.
Библиографический список
Мешалов А.В. Совершенствование законодательства в сфере саморегулирования в строительстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 10.