Законодательство о саморегулировании направлено на регламентацию возникновения и прекращения статуса саморегулируемых организаций, взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Представляется, что регламентация отношений между СРО и ее членами является важнейшим элементом всей системы саморегулирования. Необходимо добиться разумного баланса подконтрольности членов СРО требованиям законодательства, стандартов и правил СРО и их самостоятельной профессиональной или предпринимательской деятельности.
Развитие саморегулирования в России показывает, что, несмотря на эффективность данного правового института, на практике возникает значительное число проблем, что не позволяет государству «устраниться», возложив реальные полномочия на СРО в определенных сферах деятельности.
Достаточно показательно в связи с этим включение в систему саморегулирования такого субъекта, как национальное объединение саморегулируемых организаций. Эксперты по-разному оценивают роль национальных объединений СРО. М.А. Егорова аргументированно считает, что их создание «является потенциально неэффективной или малоэффективной мерой в ряду механизмов совершенствования саморегулирования». Иные авторы фактически одобряют появление подобных субъектов, считая, что национальные объединения СРО могли бы взять на себя важную функцию по законодательному регулированию общеотраслевых правил, признаваемых и применяемых всеми саморегулируемыми организациями. Представляется, что появление национальных объединений СРО является вынужденной мерой, которая позволяет решить проблемы отсутствия надлежащей координации между отдельными СРО и ее членами, повысить гарантии добросовестности выполнения участниками рынка своих обязательств перед потребителями. Достаточно показателен в связи с этим приказ Минстроя России от 8 сентября 2015 г. № 643/пр «Об утверждении порядка взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемой организации в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций». Цель рассматриваемого документа состоит в обеспечении защиты интересов членов саморегулируемой организации, сведения о которой исключены из реестра, а также обеспечить сохранность средств компенсационного фонда саморегулируемой организации. Обращение уполномоченного федерального органа исполнительной власти в суд с требованием лишить саморегулируемую организацию ее статуса несет значительный риск, особенно в случаях саморегулирования с обязательным членством, риск утраты правоспособности у членов саморегулируемой организации.
Положения существующих нормативных правовых актов в сфере саморегулирования направлены на обеспечение законности деятельности СРО и ее членов. СРО отвечает за качество товаров (работ, услуг) своих членов, соблюдения ими не только законодательных требований, но и правил деловой и профессиональной этики, уровень профессиональной подготовки работников членов организации СРО. СРО должна содействовать развитию соответствующей сферы профессиональной или предпринимательской деятельности, обеспечивать защиту интересов своих членов. Тем не менее результаты опросов членов СРО в сфере строительной деятельности показывают, что многие члены СРО оценивают их деятельность как формальную, связанную лишь с привлечением новых членов и взиманием с них платы за обслуживание, но реальных координационных и консультативных функций СРО не оказывают. Предприниматели, действующие на строительном рынке, отмечают, что многие СРО не стремятся к дополнительной рекламе своей деятельности. В сложных экономических условиях увеличение информационной активности о деятельности СРО благоприятным образом могло бы отразиться на ее отдельных членах. Как отмечают А.Г. Айрапетова, Я.В, Ивашко, Е.В. Желтова, «На 2015 год уровень известности саморегулируемых организаций в России у конечных покупателей (в первую очередь – у домохозяйств) остается крайне низким. При выборе покупки объекта строящейся недвижимости конечные покупатели не ориентируются на принадлежность строительных компаний-застройщиков к отдельным саморегулируемым организациям. Сами саморегулируемые организации известны профессиональным участникам рынка, но одна из их ключевых функций – обеспечение гарантии надежности строительных работ для конечных покупателей в настоящий момент реализуется СРО в недостаточной степени».
Допускаем, что причина описанной негативной ситуации связана не только с субъективными характеристиками и особенностями взаимоотношений внутри конкретной саморегулируемой организации. В отечественном праве, а соответственно и в обществе сложилась убежденность в том, что «саморегулируемые организации реализуют главным образом общественные интересы и преследуют цели, направленные на упорядочивание отношений применительно к саморегулируемым видам деятельности, осуществляемым в конкретном секторе экономики, за счет оптимизации или сокращения государственного регулирующего воздействия и определения условий осуществления саморегулируемых видов деятельности». Действительно, такие цели и задачи стоят перед всей системой саморегулирования. Тем не менее взаимодействие внутри СРО, нацеленность организации на защиту прав и законных интересов ее членов в большей степени способствовали бы решению обозначенных выше задач. Произошел определенный «перекос» в определении публичных задач СРО в ущерб тем правам и обязанностям, которые должны быть у данных организаций как субъектов частного права, связанных с особенностями правовой природы корпоративных объединений. Необходимо признать, что на практике многие СРО не представляют активно интересы своих членов. В законодательстве данная деятельность представлена как право, а не обязанность СРО, что также не способствует повышению эффективности в ее работе. Кроме того, публицизация сферы саморегулирования связана с существующей тенденцией по децентрализации законодательства «возможностью изменения общих правил и принципов функционирования саморегулируемых организаций отраслевым законодательством».
С целью улучшения взаимодействия между СРО и ее членами (на примере строительной сферы) считаем возможным предложить следующие меры:
закрепление за СРО обязанности по оказанию консультационной помощи в формировании заявок для участия в тендерах членов СРО;
выполнение СРО координационной помощи своим членам. Так, например, у одного члена СРО происходит простой, отсутствие заказов, другие члены СРО могут не справляться со своими обязательствами по заключенным договорам из-за загруженности. Предлагается рекомендовать СРО сформировать некую базу данных, в которой по желанию членов СРО отражалась бы информация о выполняемых членами СРО подрядных работах в случае потребности строительной организации в работниках, субподряде по отдельным видам работ и др. Предоставление доступа к такой базе членам СРО позволило бы им оперативно обмениваться информацией, заключать субподрядные договоры и т.д.
Кроме того, эффективное взаимодействие между СРО и ее членами должно обеспечиваться, прежде всего, надлежащим правовым регулированием данных правоотношений. В сфере саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в настоящее время произошли существенные изменения. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены значительные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) относительно функционирования саморегулируемых организаций. Данные изменения вступили в силу с 1 июля 2017 г. и направлены на совершенствование деятельности СРО в сфере строительства в целом. Как указано в Пояснительной записке к законопроекту № 938845-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации (в части совершенствования законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства)», одной из причин предстоящих изменений законодательства стало выявление того обстоятельства, что на практике деятельность части СРО фактически сведена к выдаче свидетельств о допуске к определенному виду или видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, что привело к росту коммерциализации СРО. Зачастую признаками таких «коммерческих» СРО выделяли наличие у СРО значительного количества филиалов и обособленных подразделений в разных субъектах РФ, а также множество иногородних участников.
В целях «борьбы» с такого рода формальным подходом к функционированию СРО законодатель по сути отказывается от права выдачи СРО свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, предусмотренного в п. 1 ст. 552 ГрК РФ, и предусматривает в новой редакции п. 1 ст. 558 ГрК РФ возможность проведения инженерных изысканий, осуществления подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на основании членства в СРО соответствующего вида. Кроме того, в новой редакции п.п. 1, 2 п. 3 ст. 554 ГрК РФ содержатся требования к некоммерческой организации, которая вправе приобрести статус СРО, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, а именно: наличие в составе такой организации не менее 100 членов (индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц), зарегистрированных в установленном законом порядке на территории субъекта Российской Федерации, в котором зарегистрирована такая саморегулируемая организация; а также отсутствие у некоммерческой организации территориальных подразделений, обособленных филиалов и представительств, расположенных за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором такая некоммерческая организация зарегистрирована.
Многими авторами критикуются данные нововведения. Как отмечает Ю.И. Мхитарян, «это является нарушением гарантированного единства экономического пространства, свободы экономической деятельности, лишением предпринимателей права на свободу объединения, принуждением их к вступлению в объединение, имеющее статус саморегулируемой организации по месту юридического адреса». А.В. Забелин указывает, что «подобная структура организации деятельности саморегулируемых организаций напоминает отмененную систему лицензирования».
Соглашаясь с высказанными опасениями относительно нарушения конституционных принципов свободы осуществления экономической деятельности, следует также отметить и тот факт, что данные изменения ГрК РФ, по сути, могут не привести к усилению контроля СРО за деятельностью ее членов, к чему стремится законодатель. Член СРО по-прежнему может осуществлять свою деятельность на территории всей Российской Федерации и проконтролировать качество выполняемых им работ за пределами того субъекта РФ, в котором он зарегистрирован, СРО будет также проблематично, как и в настоящее время.
Кроме того, выявляется некая несогласованность положений пп.1 п. 3 ст. 554 и п. 1 ст. 556 ГрК РФ в новой редакции. С одной стороны, законодатель допускает членство в СРО иностранных юридических лиц, с другой стороны, указывает на необходимость регистрации юридического лица на территории субъекта РФ, в котором зарегистрирована СРО. Действующее законодательство, в частности, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», приказ МНС России от 3 марта 2004 г. № БГ-3-09/178 «Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц» разграничивают понятия регистрации юридического лица, как правило, по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, постановки юридического лица на налоговый учет, в том числе постановки на учет по месту нахождения обособленного подразделения.
Региональный подход к формированию СРО в сфере строительства представляется неэффективным еще и по той причине, что это может привести к прекращению деятельности специализированных СРО, которые функционируют по отраслевому принципу (например, в сфере дорожного строительства, строительства нефтегазовых, атомных объектов и др.), поскольку достаточно высокие требования, в том числе и по количественному составу членов СРО, могут ими не выполняться по объективным причинам в силу отсутствия такого числа компаний и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в одном регионе, особенно, если речь идет о небольших регионах, например Калининградской области.
Можно отметить, что в настоящее время наблюдается некий «перекос» законодательства, регулирующего сферу саморегулирования строительной деятельности. С одной стороны, вводятся новые и достаточно жесткие требования к функционированию СРО, членам данных организаций, а с другой стороны, отдельные виды деятельности вообще исключены из сферы саморегулирования. Так, например, в течении длительного времени не был решен вопрос о введении обязательного наличия допуска саморегулируемой организации при осуществлении проектирования и строительства многоквартирных домов с количеством этажей не более трех (малоэтажное строительство), несмотря на наличие соответствующего положения в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р. Но, как показывает практика, при строительстве таких жилых домов часто происходят нарушения строительных и санитарных правил и норм, что приводит к нарушению прав и безопасности граждан. Однако, поскольку строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов не относятся к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, то и получать свидетельство СРО о допуске к работам ранее не требовалось, а теперь, в свете изменения законодательства, вступать в члены СРО строительным организациям и индивидуальным предпринимателям не надо. Еще в 2009 г. депутаты Государственной Думы РФ планировали рассмотреть вопрос о введении саморегулирования малоэтажного строительства. В 2015 г. Минстрой РФ планировал введение обязательности наличия допуска СРО при проектировании и строительстве малоэтажных жилых домов. Однако реформирование сферы саморегулирования в строительной деятельности, как можно увидеть, данный вопрос не затрагивает. При этом представляется, что создание специализированных СРО в сфере малоэтажного строительства, к которым, безусловно, нельзя автоматически применять общие правила о членстве в СРО в строительной сфере, в том числе и по количеству участников, и по размерам членских взносов или размеру компенсационного фонда, положительно отразилось бы как на обеспечении соблюдения прав граждан, их безопасности, так и позволило бы в определенной степени упорядочить данную сферу бизнеса, повысить качество выполняемых работ.
Библиографический список
- Айрапетова А.Г., Ивашко Я.В., Желтова Е.В. Перспективы брендирования саморегулируемых организаций строительного комплекса России // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2015. № 4 (26).
- Егорова М.А. Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов // Право и экономика. 2016. № 10.
- Забелин А.В. Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1.
- Забелин А.В. Современные тенденции развития законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 7.
- Мхитарян Ю.И. Совершенствование гражданско-правового регулирования строительной отрасли и защиты деятельности субъектов права // Век качества. 2016. № 2.
- Петров Д.А. Правовой статус национального объединения саморегулируемых организаций как отраслевого регулятора // Юрист. 2016. № 18.
- Петров Д.А. Обеспечение общественного интереса как проявление частноправовой природы саморегулируемых организаций // Юридический мир. 2015. № 9.
[] См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
[]Егорова М.А. Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов // Право и экономика. 2016. № 10. С. 7.
[]Петров Д.А. Правовой статус национального объединения саморегулируемых организаций как отраслевого регулятора // Юрист. 2016. № 18. С. 28.
[] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 7.
[] Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р // СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. II). Ст. 458.
[] См.: Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1202 (ред. от 16 апреля 2016 г.) «Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций» // СЗ РФ. 2012. № 48.
Ст. 6709.
[]Айрапетова А.Г., Ивашко Я.В., Желтова Е.В. Перспективы брендирования саморегулируемых организаций строительного комплекса России // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2015. № 4 (26). С. 51.
[]Петров Д.А. Обеспечение общественного интереса как проявление частноправовой природы саморегулируемых организаций // Юридический мир. 2015. № 9. С. 58–59.
[]Забелин А.В. Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1. С. 101.
[] СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4305.
[] СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
[] Электронный ресурс.
URL: http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz_6.nsf/
ByID/691C62960F92038443257F0D002A7E3E/$File/
DOC_20151130095243.pdf?OpenElement (дата обращения: 14.05.2017).
[]Мхитарян Ю.И. Совершенствование гражданско-правового регулирования строительной отрасли и защиты деятельности субъектов права // Век качества. 2016. № 2. С. 10.
[]Забелин А.В. Современные тенденции развития законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016.
№ 7. С. 90–94.
[] СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
[] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 15.
[] СЗ РФ. 2016. № 5. Ст. 758.
[] На малоэтажное строительство могут распространить Закон о СРО // http://www.all-sro.ru/news/maloetaznoe_stroitelstvo (дата обращения: 14.05.2017).
[] См.: Миронов В. Для строительства малоэтажных домов потребуется допуск СРО // https://realty.rbc.ru/news/577d224f9a7947a78ce915b8 (дата обращения: 14.05.2017).