Одним из требований, предъявляемых к любой саморегулируемой организации (далее – СРО), в том числе в градостроительной сфере, согласно п. 2 ч. 3 ст. 3 ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О саморегулируемых организациях» является наличие правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, что обусловлено наличием регулятивной функции у СРО. Статья 555 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК) расширяет круг субъектов, обязанных выполнять стандарты и правила в строительной сфере: стандарты СРО и внутренние документы СРО (в которых могут находиться соответствующие правила осуществления строительной деятельности) являются обязательными не только для всех ее членов, но и для их специалистов и иных работников. В ГрК исключена ранее применяемая формулировка о правилах осуществления строительной деятельности и о разграничении понятий «правила» и «стандарты» осуществления строительной деятельности. Отныне речь идет о внутренних документах СРО в сфере строительства и о квалификационных стандартах, которые являются видом первых (что следует из анализа нормы ч. 5 ст. 555 ГрК).
Понятие «внутренний документ» законодателем не раскрывается. Однако в п. 5 ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) имеется формулировка, согласно которой внутренние документы корпораций утверждаются учредителями (участниками), регулируют корпоративные отношения, при этом не являются учредительными документами, но не могут им противоречить. Как указал Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 3 июня 2015 г. № 13АП-7807/2015 по делу № А56-75084/2014, «по смыслу п. 5 ст. 52 ГК к внутренним документам общества относятся такие документы, которые не имеют статуса учредительных документов, но регулируют корпоративные отношения, т.е. отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (п. 1 ст. 2 ГК РФ)». Таким образом, действующее законодательство РФ и судебная практика, по сути, отождествляют такие понятия, как «корпоративный акт» и «внутренний документ», что, на наш взгляд, вряд ли верно. Мы солидарны с точкой зрения В.В. Долинской, согласно которой недостатком формулировки п. 5 ст. 52 ГК РФ является сужение сферы применения внутренних документов – только корпоративные отношения, а не внутренние отношения в любой организации, в том числе унитарной. Заметим, что внутренние документы СРО не всегда имеют корпоративную природу. Например, достаточно сложно говорить о регулировании корпоративных отношений в таком внутреннем документе СРО, как квалификационные стандарты, которые определяют требуемый уровень знаний и умений работников члена СРО, уровень их самостоятельности при выполнении трудовой функции, дифференцированных в зависимости от направления деятельности (ч. 5 ст. 555 ГрК), и которые согласно разъяснениям Минстроя России разрабатываются в соответствии с законодательством об образовании в Российской Федерации.
Указанные в п. 5 ст. 52 ГК РФ правила в отношении внутренних документов совершенно справедливо критикуются С.Ю. Филлиповой, считающей, во-первых, что такой термин не отражает содержательную сущность, а, во-вторых, указание на возможность принятия внутреннего документа учредителями (участниками) в корне неверно, поскольку речь должна идти о принятии внутренних документов самой организацией в лице ее органов. По мнению О.В. Осипенко, ГК РФ в императивном формате относит вопрос об утверждении всех внутренних документов к компетенции высшего органа управления (речь идет об общем собрании акционеров). Скорее всего, ученый исходил из того, что общее собрание акционеров состоит из участников (учредителей), которые в принципе и принимают соответствующее решение. Однако не только высший орган управления может включать в свой состав учредителей (участников). Например, согласно п. 1 ст. 17 ФЗ «О саморегулируемых организациях» постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации формируется из числа физических лиц – членов саморегулируемой организации и (или) представителей юридических лиц – членов саморегулируемой организации, а также независимых членов. Понятно, что такой орган управления может и не включать всех членов СРО, впрочем, как и не исключена ситуация, когда на общем собрании членов СРО присутствуют не все члены СРО. Однако и в том, и в другом случае можно говорить о принятии решения соответствующим органом, включающем в свой состав членов СРО. Возможно, именно такая логика законодателя лежит в основе определения полномочий соответствующих органов в ФЗ «О саморегулируемых организациях», в котором предусмотрена возможность принятия правил и стандартов осуществления предпринимательской деятельности как общим собранием членов СРО, так и коллегиальным органом СРО (ст.ст. 16, 17 ФЗ «О саморегулируемых организациях»).
В числе внутренних документов, которые СРО обязана разработать, законодателем названы следующие: о компенсационном фонде возмещения вреда; о компенсационном фонде обеспечения договорных обязательств (в случаях, предусмотренных ч.ч. 2 и 4 с. 554 ГрК); о реестре членов СРО; о процедуре рассмотрения жалоб на действия (бездействие) членов СРО и иных обращений, поступивших в СРО; о проведении СРО анализа деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в форме отчетов; о членстве СРО; а также квалификационные стандарты СРО, которые определяют характеристики квалификации, необходимой работникам для осуществления трудовых функций в соответствующей сфере градостроительной деятельности. Все эти внутренние документы, за исключением квалификационных стандартов СРО, должны приниматься общим собранием СРО в сфере строительства (ст. 5510 ГрК). Стандарты и иные внутренние документы СРО согласно ч. 10 ст. 555 ГрК утверждаются постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО, что вновь приводит нас к убеждению в том, что утверждение внутренних документов корпорации предполагает согласно ГК РФ участие в этом учредителей (участников) не только на уровне высшего органа управления (общего собрания членов СРО).
Большинство ученых, исследуя правовую природу правил и стандартов СРО, относят их к числу локальных нормативных актов. Рассмотрение правил и стандартов СРО как локальных нормативных актов позволяет выделить следующие присущие им черты: они регулируют не отдельный случай, а повторяющиеся, типичные ситуации в сфере деятельности членов СРО, состоят из правил поведения общего характера; они обязательны для членов СРО, органов управления СРО, работников СРО и третьих лиц. Как мы отмечали ранее, согласно п. 10 ст. 55.5 ГрК внутренние документы СРО являются обязательными для всех ее членов, их специалистов и иных работников. Таким образом, если работник осуществляет только деятельность, связанную с процессами, описанными во внутренних документах, то он все равно должен ориентироваться на закрепленные в названных документах правила. Отметим, что соблюдение правил внутренних документов СРО в строительной сфере обеспечивается мерами принуждения. В отношении члена СРО в сфере строительства, допустившего нарушение требований внутренних документов соответствующей СРО, СРО могут применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ст. 10 ФЗ «О саморегулируемых организациях». Кроме того, внутренние документы обладают признаком публичной достоверности: они должны быть не позднее чем через три рабочих дня со дня их принятия размещены на сайте СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и направлены в орган надзора за СРО в сфере строительства. Согласно ч. 3 ст. 5518 ГрК сведения об указанных документах (их реквизитах) вносятся в реестр соответствующих СРО, подлежат размещению на официальном сайте органа надзора за СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и должны быть доступны без взимания платы. Однако обязательность применения членами СРО, ее специалистами и иными работниками правил, содержащихся во внутренних документах СРО в сфере строительства, законодатель не всегда связывает с моментом внесения сведений о них в государственный реестр названных СРО (такой момент установлен только в отношении внутренних документов, которые СРО в сфере строительства обязана принять в соответствии с ч. 1 ст. 555 ГрК). Иные внутренние документы (в отношении которых установлено право СРО в сфере строительства их принимать) вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их принятия. Такие законодательные правила не совсем понятны и логичны, хотя бы с точки зрения признака публичной достоверности.
Регулятивная функция саморегулирования находит свое закрепление не только на уровне правового статуса СРО в сфере строительства. Как и прежде, она включает в себя двухуровневую систему регулирования деятельности членов СРО – отношения не только между СРО и ее членами, но и отношения между национальным объединением, СРО, ее членами. Свидетельством этого являются правила ч. 8 ст. 5520 ГрК, согласно которым одной из основных функций национального объединения является разработка и утверждение стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которым не могут противоречить внутренние документы СРО (ч. 9 ст. 555 ГрК). Контроль за соблюдением стандартов национального объединения на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства осуществляет СРО соответствующего вида, и в случае несоблюдения требований указанных документов ее членами применяет к ним меры дисциплинарного воздействия (ч. 1 ст. 5515 ГрК). Действующий ГрК не требует утверждения на общих собраниях СРО указанных стандартов национальных объединений, они применяются членами СРО и самой СРО в сфере строительства с момента их утверждения. Такой вывод следует из анализа приведенных норм ч. 9 ст. 555 и ч. 1 ст. 5515 ГрК. Однако для исключения случаев неправильного толкования норм действующего ГрК следует уточнить на законодательном уровне порядок применения СРО в строительной сфере стандартов национального объединения на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.
Тем не менее указанные стандарты становятся обязательными для СРО в сфере строительства и ее членов, как мы ранее указали, с момента их утверждения Национальным объединением. Действующий ГрК, устанавливая компетенцию органов управления Национального объединения (ст.ст. 5521, 5521-1, 5522), не закрепляет четко, какой именно орган управления должен выполнять указанную в ч. 9 ст. 555 ГрК важнейшую обязательную функцию разработки и утверждения стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства. Этот вопрос согласно действующему законодательству решается в уставе национального объединения. Так, в п. 10.9.9 Устава Национального объединения СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, утвержденного Всероссийским съездом СРО от 10 ноября 2009 протоколом № 1 (в ред. от 28 сентября 2016 г., протокол № 12) утверждение стандартов на процессы выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, осуществляется Советом Ассоциации, который является исполнительным коллегиальным органом управления.
Наделение Национального объединения функцией по разработке и утверждению выше названных стандартов в теории и на практике привело к ряду вопросов, не нашедших отражения в действующем российском законодательстве: 1) каково место указанных актов в системе правового регулирования строительной деятельности; 2) каково содержание указанных стандартов? К сожалению, указанные вопросы без достаточной законодательной регламентации решить однозначно вряд ли возможно. По мнению, например, заместителя Координатора НОПРИЗа по Москве А. Лапидуса, стандарты НОПРИЗа на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации следует отнести к категории общероссийских обязательных документов технического уровня, он считает необходимым внести в действующее законодательство дополнения уточняющего характера. На наш взгляд, указанные документы следует рассматривать как обязательные исключительно для самого Национального объединения, СРО в сфере строительства и их членов. Для всех остальных указанные документы могут иметь только рекомендательный характер, прежде всего, с точки зрения системы правового регулирования. В этой связи показательна выдержка из Протокола № КС-1/16 от 17 августа 2016 г. заседания Координационного Совета по вопросам взаимодействия с СРО в строительном комплексе г. Москвы, утвержденного заместителем мэра г. Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства: «Департаменту строительства г. Москвы: при формировании конкурентной документации и условий государственного контракта на выполнение работ по строительству и проектированию объектов капитального строительства на территории г. Москвы применять стандарты Национальных объединений СРО, включенные в московский территориальный строительный каталог (МТСК)».
Необходимость разработки национальным объединением стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства обусловлена целями их деятельности, в числе которых законодателем названо соблюдение общественных интересов СРО в сфере строительства (ч. 3 ст. 5520 ГрК). Обеспечение общественных интересов в ходе осуществления строительной деятельности и осуществление координации между СРО соответствующего вида не всегда может быть решены только на уровне СРО. Существование национального объединения в системе саморегулирования основывается не на вертикальности структуры управления, а на необходимости согласования разноплановых интересов внутри профессионального сообщества с целью выработки единой (согласованной) позиции по тем или иным вопросам. Применительно к банковскому саморегулированию Г.А. Тосунян выделил такой ее принцип, как единство и функциональная субсидиарность названной системы. Считаем возможным применить названный принцип относительно саморегулирования в строительной сфере. Однако, как и прежде, мы считаем, что национальные объединения вряд ли следует рассматривать как саморегулируемые организации, поскольку они не подпадают под все признаки последних.
Таким образом, законодателем устанавливаются общие положения относительно условий осуществления строительной деятельности с одновременным признанием правовых последствий за волеизъявлениями организаций, включающих в свой состав лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации, выполняющих строительство, а также за объединениями этих организаций (национальными объединениями). В идеале, конечно же, требуется соблюдение баланса в сочетании императивного правового регулирования и саморегулирования, т.е. необходимо, чтобы законодательство, устанавливающее основные начала нормативного воздействия, соотношение императивных и диспозитивных средств и способов, позволяло бы саморегулируемым организациям и их объединениям (национальным объединениям) решать конкретные проблемы по своему усмотрению в установленных законом пределах. Как показало исследование отдельных норм ГрК, закрепленная система взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования в строительной сфере не до конца проясняет ряд вопросов по принятию и применению внутренних документов СРО и национальных объединений.
Библиографический список
- Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. 2008. № 4.
- Долинская В.В. Основные положения о юридических лицах: новеллы гражданского законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 6.
- Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М., 2013.
- Осипенко О.В. Управление акционерным обществом в условиях реформы корпоративного права. М., 2016.
- Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование: Монография. М., 2006.
- Филлипова С.Ю. Корпоративные акты – к вопросу о правовой природе. Тенденции развития законодательства о внутренних документах юридических лиц // Предпринимательское право. 2013. № 4.