С самого зарождения саморегулирования в сфере строительства данная область предпринимательской деятельности без преувеличения может по праву считаться самой проблемной и наиболее обсуждаемой как в научных кругах, так и в профессиональном сообществе. Проблемы и споры возникли уже на этапе замены лицензирования на саморегулирование в этой области и с развитием законодательства о саморегулировании не только не становились менее актуальными, но приобретали более острый и глубокий характер.
Главной и наиболее остро стоящей проблемой саморегулирования в сфере строительства было и остается существование так называемых коммерческих саморегулируемых организаций. Подобные СРО не формировали должным образом компенсационные фонды, не предъявляли особых требований к своим участникам, продавали «допуски в профессию» в строительной сфере. Существование подобных организаций, по сути, сводило на нет все регулирование строительной сферы. Полное отсутствие контроля, гарантий для контрагентов приводило к потере доверия к системе саморегулирования в целом.
Причиной появления подобных сомнительных саморегулируемых организаций является недостаточно проработанная нормативная база. Отсутствуют единые подходы к саморегулированию в целом, основания дифференциации правового регулирования для отдельных сфер, не определены пределы саморегулирования, основания привлечения к ответственности участников и т.п. Отсюда – противоречивая правоприменительная практика и, соответственно, скептическое отношение ко всей системе саморегулирования в целом со стороны общества, самих субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, а в последнее время – и государства (участились предложения отмены саморегулирования в некоторых, особенно «проблемных», сферах экономики).
Можно говорить о том, что большинство последних законодательных реформ в саморегулировании строительной сферы направлено, в конечном счете, на решение проблемы «коммерческих» СРО.
Сама идея саморегулирования – это идея взаимодействия СРО и ее участников, взаимовлияния на правовой статус друг друга. По справедливому замечанию Д.А. Петрова, члены саморегулируемых организаций как субъекты экономической деятельности действуют не только в интересах извлечения прибыли, но и в целях удовлетворения общественных потребностей, осуществляя при этом публичные функции, не осуществляя при этом государственно-властных полномочий.
Важнейшим и основополагающим элементом системы саморегулирования являются субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности, подлежащей саморегулированию. Они являются центром ответственности и инициативы, одновременно выступая контролируемыми и контролерами. Ключевым фактором, воздействующим на гражданско-правовой статус субъектов бизнеса, является участие в саморегулируемых организациях.
Участие в саморегулируемой организации оказывает существенное влияние на правовой статус субъекта саморегулируемой сферы, но, в свою очередь, субъект предпринимательской и профессиональной деятельности влияет на СРО, способен принимать значимые для самой организации (и системы в целом) решения. Можно отметить взаимное влияние элементов системы саморегулирования друг на друга и то, что правовой статус участников СРО подвергается определенной деформации в силу такого участия. При влиянии саморегулируемой организации на субъекта предпринимательской и профессиональной деятельности (т.е. внешнем влиянии) в содержании статуса субъекта появляются дополнительные (внешние) элементы. При обратном (внутреннем) влиянии субъекта предпринимательской и профессиональной деятельности на СРО у данного субъекта можно наблюдать иные элементы – внутренние, управленческие в своей основе.
При таком понимании взаимодействия саморегулируемой организации и ее участников на первый план выходят функции, выполняемые СРО и ее участниками внутри этой корпоративной системы (в данной статье мы не будем подробно останавливаться на вопросах правовой природы саморегулирования). Под функциями участников саморегулируемых организаций можно понимать совокупность связанных между собой действий этих субъектов, направленных на достижение целей саморегулируемых организаций.
Выполнение функций осложнялось нахождением строительных фирм –участников СРО и самих саморегулируемых организаций в разных уголках страны. Зачастую для некоторых участников саморегулируемых организаций это являлось способом избежать детальных проверок своей деятельности и существенно ослабляло взаимовлияние СРО и ее участников.
Субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности определенного региона и определенной сферы намного лучше понимают особенности именно местных рынков. Контроль в рамках саморегулирования станет гораздо более эффективным при проведении его саморегулируемой организацией, находящейся в одном регионе с контролируемым участником. Целесообразно создавать саморегулируемые организации регионального уровня, объединяющие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности определенного субъекта Федерации или федерального округа.
Данные идеи были воплощены в жизнь. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ
«О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 372-ФЗ) был введен принцип так называемой регионализации.
В соответствии с п. 3 ст. 556 Градостроительного кодекса РФ в редакции Закона от 3 июля 2016 г.
№ 372-ФЗ членами саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица, зарегистрированные в том же субъекте Российской Федерации, в котором зарегистрирована такая саморегулируемая организация.
Для тех строительных организаций, которые не соответствовали принципу регионализации, был установлен переходный период по вступлению в саморегулируемую организацию своего региона. При этом ранее внесенный ими взнос в компенсационный фонд сохраняется путем его перевода в региональную СРО.
Алгоритм перехода в региональную СРО был закреплен в ст. 33 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Согласно этому Закону предприниматели и юридические лица, являющиеся членами некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, до 1 июля 2017 г. были обязаны уведомить СРО о своих намерениях (прекратить или сохранить членство в данной СРО).
Таким образом, можно говорить о серьезных последствиях неисполнения требований законодательства, поскольку при прекращении членства в саморегулируемой организации возобновить участие в СРО возможно будет только через год.
Так, в соответствии с п.п. 5, 6 ст. 557 Градостроительного кодекса РФ в редакции, действующей с 1 июля 2017 г., лицу, прекратившему членство в саморегулируемой организации, не возвращаются уплаченные вступительный взнос, членские взносы и взнос (взносы) в компенсационный фонд (компенсационные фонды) саморегулируемой организации, если иное не предусмотрено Федеральным законом о введении в действие указанного Кодекса. В случае прекращения индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом членства в саморегулируемой организации такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо в течение одного года не могут быть вновь приняты в члены саморегулируемой организации.
Сама идея регионализации не лишена здравого смысла. Если говорить о необходимой взаимосвязи и взаимовлиянии саморегулируемых организаций и их участников, то нахождение саморегулируемой организации и ее участников в пределах одного субъекта Российской Федерации служит лучшим воплощением данной концепции. Регионализация увеличивает взаимосвязь участников, упрощает и делает эффективным проведение проверок, позволяет учитывать интересы субъектов в отношениях с органами государственной власти и органами власти субъектов, а также особенности осуществления деятельности в рамках конкретного территориального образования.
При этом нельзя не отметить суровый императивный характер подобного нововведения, вплоть до нарушения конституционного принципа свободы экономического пространства. В некоторых регионах субъекты хозяйственной жизни в сфере строительства просто будут лишены права выбора удобных для них условий работы с саморегулируемой организацией. И здесь нельзя не учитывать возможности нарушений со стороны самих саморегулируемых организаций. При существовании возможности вступать в СРО на территории всей Российской Федерации в борьбе за своих участников СРО предлагали субъектам лучшие условия членства. Сейчас во многих случаях необходимость конкурентной борьбы за участников отпала, а, следовательно, сами СРО будут иметь возможность повысить размер взносов до небывалых размеров. В борьбе за участников СРО есть две стороны медали, бесспорно. С одной стороны, в этой борьбе многие СРО предлагали любые самые лояльные условия, лишь бы привлечь больше участников, зачастую в ущерб целям создания СРО. В этом смысле нововведения будут иметь положительный эффект. Но все же при отсутствии выбора предлагаемых условий возможные злоупотребления самих СРО не могут не внушать опасений.
Тем более, если речь идет о сокращении количества саморегулируемых организаций и о присутствии в регионе, например, только одной СРО.
В научной литературе и практикоориентированных комментариях и интервью часто можно услышать идеи о слиянии нескольких СРО в единую региональную саморегулируемую организацию (соответственно при такой позиции существующие реформы являются переходным периодом).
На наш взгляд, подобный радикальный взгляд на систему саморегулирования в сфере строительства подрывает саму идею саморегулирования, если говорить о нем как об обширнейшем межотраслевом явлении, которое можно рассматривать в качестве составной части диспозитивного метода правового регулирования.
В идеальном варианте саморегулирование служит альтернативой государственному регулированию. И его положительными чертами являются диспозитивность, предоставление экономическим субъектам права создавать собственные стандарты профессиональной деятельности и выбора наиболее эффективного контроля за их соблюдением. При ограниченном количестве саморегулируемых организаций есть риск превратить саморегулируемые организации в полугосударственный институт, существующий в жестко императивных рамках и, возможно, обладающий склонностью к коррумпированности.
При этом одновременно с усилением императивных мер регулирования сферы строительных СРО нельзя не отметить и иную меру повышения эффективности работы отрасли, предполагающую смягчение вышеуказанных нововведений. Речь идет о вступившем в силу Федеральном законе от 18 июня 2017 г. № 126-ФЗ «О внесении изменений в статью 552 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 33 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и, главное, о Федеральном законе от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ
«О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившем в силу 1 июля 2017 г.
Итогом глобальных изменений регулирования строительной сферы стала отмена допусков саморегулируемых организаций на выполнение работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. При этом в отношении субподрядных организаций законодатель отменил необходимость получения допусков уже с 18 июня 2017 г.
Этим нововведением исключается одна из особенностей строительных СРО, унифицируется сфера саморегулирования в целом, поскольку, по общему правилу, для некоторых категорий субъектов для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности необходимо лишь обязательное членство в саморегулируемой организации и соответствие предъявляемым этой организацией требованиям. Законодатель оставляет необходимость обязательного членства в СРО для лиц, выполняющих работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором. Одновременно с этим исключения из этого правила предусмотрены для лиц, заключающих договоры, размер обязательств по каждому из которых не превышает трех миллионов рублей, а также для определенной категории хозяйствующих субъектов, которых можно условно-обобщенно определить «юридическими лицами с государственным участием». Надо признать, что последнее исключение, очевидно, дает таким лицам определенные конкурентные преимущества перед остальными субъектами строительной сферы.
Можно сказать, что предоставляемая субъектам строительной отрасли возможность осуществлять деятельность без получения допуска саморегулируемой организации, определенно, положительно оценивается с точки зрения самих субъектов строительной отрасли. Однако однозначную оценку дать достаточно сложно, поскольку речь идет об ослаблении регулирования, что в сфере строительства может привести к определенным негативным последствиям.
Хотелось бы также обратить внимание на еще одно нововведение в саморегулировании строительной сферы. Интересным новшеством является создание Национального реестра специалистов. На сегодняшний день эта реформа по праву может называться самой обсуждаемой в профессиональном сообществе, поскольку влечет за собой невиданные ранее изменения.
Необходимость составления подобного реестра обусловлена существованием множества негативных явлений в саморегулировании в сфере строительства и, главным образом, в первоисточнике всех бед сферы – существовании так называемых коммерческих саморегулируемых организаций, предлагающих вступление в СРО «под ключ», вместе с формальным соблюдением требований и даже с наличием необходимого количества специалистов со строительным образованием и необходимыми квалификационными данными.
На сегодняшний день мнение специалистов по поводу нововведений неоднозначно. Прежде всего следует пояснить суть введения Национального реестра специалистов. В соответствии с п. 1 ст. 555-1
Градостроительного кодекса РФ специалистом по организации инженерных изысканий, специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования, специалистом по организации строительства является физическое лицо, которое имеет право осуществлять по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, трудовые функции по организации выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в должности главного инженера проекта, главного архитектора проекта и сведения о котором включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования или в национальный реестр специалистов в области строительства.
Таким образом, с 1 июля 2017 г. организация может быть принята в члены строительной СРО только при условии, что у нее есть не менее чем два специалиста по организации строительства (главных инженеров проектов), трудовая функция которых включает организацию выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, а руководитель организации имеет высшее образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее чем пять лет (в соответствии с п.п. 1–2 ч. 6 ст. 555 Градостроительного кодекса РФ).
Очевидно, что не все строительные организации смогут выполнить эти требования. В реестр специалистов не смогут попасть специалисты с неконкретными записями в трудовой книжке, специалисты, работавшие по трудовым договорам, скорее всего не попадут и военные строители ввиду того, что их справки о местах работы и квалификации не будут применены в сфере строительства, специалисты со среднетехническим образованием, но огромным опытом, владельцы бизнесов и многие другие категории.
В п. 6 ст. 555-1 Градостроительного кодекса РФ содержатся требования, которым должны соответствовать специалисты. Это главным образом подтвержденные профессиональные навыки – наличие высшего образования и определенного стажа работы. По замыслу законодателя, специалисты не просто должны находиться в штате, но выполнять в компании некоторые ключевые функции, указанные в п. 5 ст. 555-1 Градостроительного кодекса РФ. К примеру, к должностным обязанностям специалистов относится организация входного контроля проектной документации объектов капитального строительства; оперативное планирование, координация, организация и проведение строительного контроля в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и др., а также подписание определенных документов, например акта приемки объекта капитального строительства;
б) документа, подтверждающего соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и т.д.
Оценка нововведений среди представителей строительной отрасли весьма неоднозначна. Одни представители профессионального сообщества говорят о положительных моментах и отсутствии каких-либо трудностей подачи документов в реестр. Другие же (и, кажется, таковых большинство) говорят о непродуманности и несвоевременности введения подобных жестких требований.
Существуют также трудности технического характера, связанные с самим заполнением документов в Национальный реестр специалистов. Однако здесь сложности легко преодолимы и не столь ярко выражены.
Сама идея изменений представляется неплохой, суть их хороша и может положительно повлиять на развитие института саморегулирования в сфере строительства. Но данные изменения не должны нарушать права и интересы добросовестных саморегулируемых организаций. Для них нововведения создали дополнительную нагрузку и бумажную волокиту, но в целом можно сказать о том, что последствия изменений должны будут произвести сильный положительный эффект и позволить устранить часть имеющихся недостатков саморегулирования в строительной сфере.
По мнению А.В. Михайлова, эффективность правовых норм зависит от выполнения целого ряда требований, которые можно назвать условиями эффективности норм права. К таким условиям отнесены: информирование адресатов о норме права, идеологическое обеспечение нормы (нужно показать обществу ее целесообразность), определение организаций (органов), ответственных за реализацию нормы, четкое определение их компетенций, финансирование мероприятий по реализации нормы права. Законодатель должен четко представлять себе, чего он хочет добиться путем издания нормы, цель должна быть реально достижимой и соответствовать уровню развития общества.
В рассматриваемом случае обновления законодательства о саморегулировании в сфере строительства можно говорить о единой цели – борьбе с «коммерческими» СРО, недобросовестными участниками рынка, об усилении контроля за саморегулированием в строительстве. При этом изменения кажутся точечными, разрозненными. Изменения законодательства в любой сфере требуют комплексного подхода, они не должны быть неожиданными для экономических субъектов, изменения должны решать существующие проблемы, а не создавать новые. Представляется необходимым участие профессионального сообщества в законотворческом процессе, тем более, что система саморегулирования такую возможность как раз должна предоставлять, защита интересов участников в отношениях с органами государственной власти, возможность участия в законотворческом процессе – это и есть положительные функции саморегулируемых организаций.
Поскольку изменения должны быть предсказуемыми, можно говорить о необходимости ведения единой линии положений, обозначенных в концепциях и стратегиях развития отрасли, и последующем реформировании законодательства. Проблема «коммерческих» СРО не появилась в 2016 г., она существовала, по сути, с самого зарождения саморегулирования в сфере строительства. При этом в существующей Стратегии инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 г. не содержится даже намека на указанные проблемы и намерения их устранения. Указанная стратегия говорит о том, что «Потенциал института саморегулирования используется не в полной мере. Не соблюден баланс прав и ответственности. Но вместе с тем эффективность института, в том числе за счет самофинансирования, выше, чем государственное управление отраслью. В этой связи представляется, что системы финансирования и регулирования отраслью, подготовки кадров, отраслевой науки, государственного контроля (стройнадзор, госэкспертиза) и регулирования (техническое регулирование, стандартизация и ценообразование) должны в ближайшем будущем быть переориентированы на самофинансирование и саморегулирование.
Предлагается и решение проблемы – дальнейшее развитие системы саморегулирования строительной отрасли, обеспечение эффективного применение механизмов саморегулирования и повышения ответственности строительного бизнеса перед обществом, постепенное расширение полномочий и функций института саморегулирования, перевод на саморегулирование (на обязательной основе) строительного надзора, экспертизы, организаций, осуществляющих комплексную малоэтажную застройку, заказчиков строительства, формирование внутри института саморегулирования системы аттестации специалистов и допуска их на рынок (архитектор, инженер).
Таким образом, при всей положительной направленности последних изменений законодательства о саморегулировании строительной сферы можно говорить об их точечном характере, отсутствии единой, понятной для правореализации, открытой, доступной Концепции развития законодательства о саморегулировании строительной отрасли, раскрывающей наиболее серьезные проблемы и предлагающей комплексный подход к их решению. На данный момент невозможно определить, какое развитие получит регионализация строительных СРО, однако пугающей выглядит перспектива монополизации власти региональными СРО, отсутствие у них стимулов для развития и возможности злоупотреблений. В любом случае реформирование законодательства должно быть оправданно, своевременно и целесообразно.
Библиографический список
- Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015.
- Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: дис. … докт. юрид. наук. М., 2013.
- Максимович О.Н. Саморегулирование в гражданском праве России: учебное пособие. Тольятти: Издательство Волжского университета им. В.Н. Татищева, 2006.
- Михайлов А.В. Эффективность норм предпринимательского права // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2014. Т. 156. Кн. 4.
- Мозолевский В. Идее регионализации саморегулирования угрожают аппетиты лоббистов вчерашних квази-СРО // http://www.ssros.ru/news/41/.
- Петров Д.А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2013. № 1.
- Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства: проблемы теории и практики: монография. СПб.: Нестор-История, 2015.
- Сунгатуллина Л.А. Участие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях: цивилистическое исследование: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2016.
- Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: дис. … докт. юрид. наук. Казань, 2008.