С 1 июля 2017 г. вступил в силу ФЗ от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес существенные изменения в гл. 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК), в том числе в вопросы формирования и функционирования компенсационных фондов (далее – КФ) саморегулируемых организаций (далее – СРО) в сфере строительства.
Как известно, одним из способов обеспечения имущественной ответственности членов СРО в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулировании) является формирование КФ СРО. Требование об обеспечении саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами предусмотрено п. 3. ч. 3. ст. 3 Закона о саморегулировании. Согласно ст. 554 ГрК в числе требований к некоммерческой организации, необходимых для приобретения статуса СРО в сфере строительства, является наличие у некоммерческой организации компенсационного фонда возмещения вреда (далее – КФ ВВ), а также компенсационного фонда договорных обязательств (далее – КФ ОДО), сформированных в размерах, установленных ст. 5516 ГрК, в случае наличия не менее 15 заявлений от членов СРО, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации (ч. 2 ст. 5516 и ч. 2 ст. 554 ГрК) и не менее 30 заявлений от членов СРО, осуществляющих строительство (ч. 2 ст. 5516 и ч. 4 ст. 554 ГрК). Помимо сказанного к моменту внесения сведений о некоммерческой организации в реестр сведений СРО в сфере строительства такая организация должна разработать и утвердить внутренние документы, а именно Положения о КФ ВВ и КФ ОДО (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 555 ГрК). Разрабатывая и утверждая названные внутренние документы, СРО в сфере строительства обязана учитывать цели формирования двух видов КФ. КФ ВВ формируется с целью обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации по обязательствам, возникшим вследствие причинения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения (ч. 1 ст. 5516 ГрК). КФ ОДО формируется в целях обеспечения имущественной ответственности членов СРО в сфере строительства по обязательствам, возникшим вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения ими обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации или по договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров. (ч. 2 ст. 5516 ГрК). Подобное предопределено функциональной характеристикой института саморегулирования, которая включает обеспечительную функцию СРО (обеспечение имущественной ответственности членов СРО). Содержание обеспечительной функции СРО в сфере строительства обусловлено особенностями формирования и правовой природой названных двух видов КФ СРО в рассматриваемой сфере.
Во-первых, согласно п. 2 ч. 1 ст. 554 ГрК создание КФ ВВ является обязательным для СРО в сфере строительства. Создание КФ ОДО является обязательным для названных организаций только при наличии следующих условий:
наличие соответствующего количества заявлений со стороны членов СРО о принятии участия в заключении договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации или по договорам строительного подряда с использованием конкурентных способов согласно выбранному уровню ответственности;
принятие решения общим собранием членов СРО о формировании КФ ОДО (п.п. 5, 6 ст. 5510 ГрК).
Во-вторых, обеспечительная функция названных КФ СРО в сфере строительства проявляется на различном уровне имущественной ответственности с участием СРО перед потребителями и иными лицами. Традиционная классическая многоступенчатая модель имущественной ответственности с участием СРО в сфере строительства, основанная на правилах ст. 3 Закона о саморегулировании и закрепленная в ст. 5516 ГрК, включающая в себя следующие уровни: в первую очередь несет ответственность виновник причинения вреда; во вторую очередь – требования предъявляются к страховщику; в третью очередь наступает ответственность у СРО; в четвертую очередь возникает обязанность для всех членов СРО внести дополнительные взносы в КФ для его пополнения – касается случаев наступления ответственности СРО по обязательствам своих членов, участвующих в заключении договоров подряда с помощью конкурентных способов, и рассчитано на возмещение вреда контрагентам за счет средств КФ ОДО. Законодатель установил предел субсидиарной ответственности в виде одной четвертой доли средств КФ ОДО, по которой СРО отвечает в пределах средств КФ ОДО.
В отношении использования средств КФ ВВ законодателем установлены другие модели имущественной ответственности перед третьими лицами с участием СРО в сфере строительства. Согласно ч. 1 ст. 60 ГрК потерпевшие не имеют права обратиться за возмещением вреда непосредственно к виновнику (члену СРО). Федеральная служба по финансовым рынкам в своем письме от 26 июня 2012 г. № 12-ЮБ-11/28291 также указала, что «лица, жизни, здоровью и/или имуществу которых причинен вред в результате разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, не вправе предъявлять требования к страховщикам, застраховавшим имущественные интересы лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации и строительство». Как закреплено в ч. 1 ст. 60 ГрК, собственник здания, сооружения (концессионер, частный партнер, застройщик, технический заказчик) несет ответственность в соответствии с Гражданским кодексом РФ перед потерпевшим (за исключением причинения вреда вследствие разрушения, повреждения многоквартирного дома, части такого дома, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации такого дома). К членам СРО (виновникам), СРО (национальным объединениям), лицам, которые выдали положительные заключения, предъявляются регрессные требования со стороны собственника здания, сооружения (концессионера, частного партнера, застройщика, технического заказчика), возместивших вред потерпевшим (ч. 5 ст. 60 ГрК). Ответственность членов СРО (виновников), СРО (национальных объединений), лиц, выдавших положительные заключения, которым предъявляются регрессные требования, является солидарной. В последующем КФ ВВ (в случае удовлетворения требований со стороны СРО в сфере строительства) пополняется членами СРО до необходимого размера.
Возмещение вреда, причиненного вследствие разрушения или повреждения многоквартирного дома, его части, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации многоквартирного дома, осуществляется напрямую потерпевшему следующими лицами (которые несут солидарную ответственность): 1) лицом, которое выполняло работы (членом СРО); 2) СРО либо национальным объединением СРО; 3) организацией, которая проводила государственную (в том числе и негосударственную) экспертизу инженерных изысканий и проектной документации; 4) РФ, субъектом РФ, при наличии положительного заключения органа государственного строительного надзора. Обязанность членов СРО пополнить компенсационный фонд, из которого производились выплаты, будет составлять следующий уровень указанной модели ответственности перед третьими лицами.
Приведенные законодательные правила неизбежно порождают вопрос: почему в одних случаях законодателем устанавливается субсидиарная ответственность СРО в сфере строительства и применяются правила о традиционной модели имущественной ответственности перед третьими лицами (ст. 13 Закона о саморегулировании), а в других случаях закрепляется солидарная ответственность СРО в сфере строительства по обязательствам своих членов и применяется модель имущественной ответственности перед третьими лицами, установленная в ч. 1 и ч. 11 ст. 60 ГрК? Представляется, что это связано с необходимостью предупреждения прежде всего причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ в отсутствие договорных связей между участниками правоотношений (п. 1 ч. 1 ст. 551 ГрК). Таким образом, закрепление в ст. 60 ГрК солидарной ответственности СРО в сфере строительства вызвано важной социальной значимостью регулируемых отношений – охраной прав и свобод всего населения, возмещением причинения вреда здоровью, жизни и деятельности человека, гражданина, окружающей среде при выполнении работ на объектах капитального строительства.
Несмотря на расширение законодателем содержания обеспечительной функции саморегулирования в сфере строительства за счет создания правового механизма формирования и функционирования КФ ОДО, на практике и в теории возникает ряд проблемных вопросов, связанных с применением норм ГрК о КФ ОДО.
Так, требует выяснения вопрос о возможности приостановления участия в формировании КФ ОДО и соответственно права выполнения работ по договорам подряда, заключаемых с использованием конкурентных способов (указанный вопрос имеет принципиально важное значения для выяснения возможности по освобождению от обязанности пополнения членом СРО в сфере строительства КФ ОДО). Согласно письму Департамента градостроительной политики г. Москвы от 16 ноября 2016 г. № ДГП-03-8127/16-2 в действовавшем до 1 июля 2017 г. законодательстве РФ была закреплена только возможность приостановления права члена СРО в сфере строительства выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда в рамках применении к нему мер дисциплинарного воздействия в соответствии с положениями ст. 5515 ГрК РФ. С 1 июля 2017 г. нормой ч. 2 ст. 5515 ГрК вновь установлена возможность применения к члену СРО в сфере строительства меры дисциплинарного воздействия в виде приостановления права выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. На наш взгляд, факт приостановления деятельности не исключает обязанности члена СРО пополнять КФ ОДО (действующее законодательство РФ не предусматривает возможности приостановления участия в формировании КФ ОДО). Действующий ГрК не закрепляет напрямую возможность отказа от намерения принимать участия в заключение договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации или договоров строительного подряда с использованием конкурентных способов заключения договоров, в ст. 554 ГрК закрепляется только возможность выразить членом СРО желания, подав соответствующее заявление в СРО, о намерении принимать участие в названных договорах. Тем не менее это не исключает того, что такое заявление может касаться в том числе и отказа от такого намерения, и не противоречит ч.ч. 2,4 и 7 ст. 554 ГрК. Таким образом, считаем, что освобождение от обязанности пополнения КФ ОДО возможно путем направления членом СРО заявления в СРО об отказе от намерения принимать участие в заключении договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации или договоров строительного подряда с использованием конкурентных способов заключения договоров. Как считает Департамент градостроительной политики г. Москвы, согласно письму от 16 ноября 2016 г. № ДГП-03-8127/16-2 (которое носит, безусловно, рекомендательный характер) при повторной подаче членом СРО в сфере строительства заявления о намерении принимать участие в заключении договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации или договоров строительного подряда с использованием конкурентных способов такой член должен вновь внести взнос в КФ ОДО СРО в сфере строительства, в случае, если такой фонд сформирован, исходя из уровня ответственности, заявленного таким членом, и размером взноса в такой фонд, установленным решением общего собрания членов СРО с учетом минимального размера такого взноса, установленного частями 11 и 13 ст. 55.16 ГрК. На наш взгляд, в ГрК отсутствуют нормы, регулирующие вышеизложенную ситуацию, что действительно приводит к выводу, изложенному в указанном письме Департамента градостроительной политики г. Москвы. Однако подобная точка зрения, на наш взгляд, идет вразрез с интересами членов СРО в сфере строительства и нарушает их права, поскольку они вынуждены, оставаясь членами СРО в сфере строительства, дважды (неоднократно) платить за «вход» в КФ ОДО, т.е. по сути платить за одно и то же.
При другом варианте, когда не требуется повторная подача членом СРО в сфере строительства заявления о намерении принимать участие в заключении договоров подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, строительного подряда с использованием конкурентных способов, возникает ситуация, когда член СРО в сфере строительства, по сути, не имеет такого намерения, но вынужден оставаться в числе участников формирования КФ ОДО из-за «страха» уплаты повторно за «вход» в КФ ОДО и обязан постоянно участвовать в пополнении КФ ОДО. Как видим, и в этом случае интересы члена СРО в сфере строительства также не учитываются, и его право (не обязательно реализованное) на участие в заключении договоров с использованием конкурентных способов обусловлено материальными издержками со стороны члена СРО в сфере строительства. На наш взгляд, подобная ситуация не может быть оставлена без внимания законодателя. Считаем необходимым внести дополнения в ГрК в части установления права члена СРО в сфере строительства на приостановление своего участия в формировании КФ ОДО и участия в заключении договоров на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, строительного подряда с использованием конкурентных способов. Такое приостановление необходимо ограничить определенными сроками, которые могут быть установлены самой СРО в сфере строительства во внутренних документах, а именно в Положении о КФ ОДО. Кроме того, возобновление права члена СРО в сфере строительства на участие в КФ ОДО должно предполагать внесение им взносов за весь период приостановки его участия в КФ ОДО, размер которого должен соотноситься с выплаченными в этот период взносами других членов СРО в сфере строительства – участников в формировании КФ ОДО в целях пополнения КФ ОДО (ч. 6 и ч. 8 ст. 5516 ГрК). Необходимость внесения указанных взносов мы связываем с тем, что сам факт участия члена СРО в КФ ОДО обусловлен не только и не столько его участием в заключении названных договоров конкурентными способами, а сколько с принципом коллективной ответственности членов СРО в строительной сфере. Уплата взносов в КФ ОДО членом СРО не означает реальное заключение договоров конкурентными способами (возникает только право на его заключение): член СРО, не приостановивший свою деятельность, но не выигравший, например, торги и не заключивший соответствующий договор конкурентными способами, также продолжает участвовать в пополнении КФ ОДО. Приостановка участия в КФ ОДО не должна приводить к случаям злоупотребления законом, к тому, что по факту такой КФ будут содержать только лица, реально заключившие названные договоры конкурентными способами (которых по факту может вообще не оказаться). Считаем, что высказанное нами предложение в случае его закрепления в законе позволит исключить случаи двойной оплаты «взносов» в КФ ОДО со стороны членов СРО (утративших на какое-то время намерение к заключению договоров строительного подряда конкурентными способами) и одновременно защитить права и законные интересы контрагентов по договорам строительного подряда, заключенным конкурентными способами.
Другой, не менее важной, проблемой является определение «судьбы» взноса члена СРО в сфере строительства, который был им выплачен в свое время в КФ ВВ, при прекращении его членства, в связи с изменением норм Градостроительного кодекса РФ. Согласно п. 12 ст. 33 ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»
(в ред. ФЗ № 372-ФЗ) (далее – ФЗ № 191-ФЗ) средства КФ СРО, внесенные ранее исключенными членами и членами, добровольно прекратившими членство в СРО, зачисляются в КФ ОДО, а в случае, если не принято решение о формировании такого фонда, в КФ ВВ, за исключением случаев перехода членов в другую СРО в сфере строительства.
Однако ч. 14 ст. 33 ФЗ № 191-ФЗ устанавливает, что лица, членство которых в СРО в сфере строительства прекращено в соответствии с ч. 6 ст. 33 указанного Закона (направившие до 1 декабря 2016 г. в СРО уведомление о намерении добровольно прекратить членство в такой СРО) или ч. 7 ст. 33 ФЗ № 191-ФЗ (не направившие в СРО в сфере строительства в срок до 1 декабря 2016 г. уведомление, указанное выше, или уведомление о сохранении членства, и соответственно исключенные из членов такой СРО с 1 июля 2017 г.) и которые в дальнейшем не вступили в иную СРО в течение переходного периода (указанного в ФЗ № 191-ФЗ), вправе в течение года после 1 июля 2021 г. подать заявление в СРО в сфере строительства, членство в которой было прекращено такими лицами, о возврате внесенных взносов в КФ. В этом случае СРО в сфере строительства обязана в течение 10 дней со дня поступления заявления возвратить взносы указанным юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю.
Указанные нормы ФЗ № 191-ФЗ не вполне логичны и не учитывают обеспечительный механизм саморегулирования в сфере строительства. Во- первых, представляется непродуманной позиция законодателя в части перечисления взносов из КФ ВВ, прекративших членство в СРО в сфере строительства, в КФ ОДО. Как мы ранее указывали, цели формирования и правовая характеристика КФ ВВ и КФ ОДО различны. Кроме того, СРО в сфере строительства вне зависимости от факта прекращения членства согласно ст. 60 ГрК несет солидарную имущественную ответственность за счет средств КФ ВВ по обязательствам, возникшим в период членства в СРО в сфере строительства, в котором взносов прекративших членство лиц теперь нет. Во-вторых, выплаты взносов из КФ ОДО прекратившим членство лицам после 1 июля 2021 г. не учитывают случаи возникновения имущественной ответственности СРО по обязательствам этих членов за счет средств КФ ВВ. Таким образом, не учитываются интересы и права как самой СРО, так и ее членов, и это не позволяет говорить об эффективности принципа коллективной ответственности членов СРО.
Таким образом, несмотря на проведенное реформирование института саморегулирования в сфере строительства, возникает множество вопросов, требующих дальнейшего рассмотрения и детализации со стороны законодателя. В настоящей публикации нами были рассмотрены лишь отдельные из них. Для того чтобы институт саморегулирования работал эффективно, необходимо создание реальной возможности для осуществления СРО одной из основных ее функций – обеспечительной. Поэтому новейшие нормы ГрК требуют изменения и дополнения.
Библиографический список
- Лескова Ю.Г. Законодательные модели имущественной ответственности перед третьими лицами (потребителями) с участием саморегулируемых организаций // Гражданское право. 2014. № 2.
- Лескова Ю.Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. № 2.