Осуществляемая в рамках административной реформы масштабная работа по снижению административных барьеров, сопровождаемая приоритезацией государственного интереса при создании саморегулируемых организаций, повлекла их активное вовлечение в систему публичного управления экономикой, в результате чего саморегулируемые организации, основанные на обязательном членстве (обязательное саморегулирование), получили преобладающее распространение в отечественной практике, оказывая заметное воздействие на уровень законности.
Не касаясь далекой от завершения доктринальной дискуссии о природе саморегулируемых организаций и парадигме их «публично-правового статуса», можно согласиться, что специфическими чертами саморегулирования как правового способа организации предпринимательских отношений являются: поднормативный характер; «собственное» волевое содержание и самостоятельная регулирующая функция; взаимное согласование упорядочиваемого общественного отношения непосредственно участниками; возможность привлечения третьих лиц, не участвующих в процессе саморегулирования; правотворческие полномочия субъектов саморегулирования; правореализующее содержание. Сообразно этому, являясь «связующим звеном» между государством и предпринимателями, некоммерческие организации, наряду с разноуровневыми государственными органами, обеспечивают реализацию комплексных административно-правовых режимов в определенных сферах экономики. В некоторых случаях законы прямо предусматривают передачу саморегулируемым организациям государственных полномочий (например, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»), допуск руководителей саморегулируемой организации и ее членов к государственной тайне (п. 1 ст. 202 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), участие таких организаций в лицензировании (ч. 3 ст. 201 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Обязательное членство в саморегулируемой организации, предполагая имеющий разрешительную природу своеобразный допуск предпринимателей на рынок определенных работ, услуг (в том числе оформляемый свидетельством), позволяет рассматривать их в качестве негосударственных субъектов разрешительной деятельности, наделенных полномочиями по предоставлению разрешений и контролю за соблюдением соответствующих правил, занимая свое место в механизме обеспечения законности и национальной безопасности (учитывая принципиальную нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности). Значение обязательного саморегулирования при этом также определяет тесная связь законности и национальной безопасности: законность является одним из основных принципов обеспечения безопасности (ст. 2 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»), а категории правопорядка и безопасности, имея собственное социально-правовое содержание и природу, находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости, обладают единой социальной обусловленностью, практически совпадающими предметными сферами и субъектным составом их обеспечения, во многом схожими конституционно-правовыми основами, предназначением и конституционным измерением. Более того, наметившаяся по всей видимости тенденция сближения правовых последствий обязательного членства в саморегулируемой организации и лицензирования может свидетельствовать о дальнейшем повышении значимости разрешительной деятельности саморегулируемых организаций для укрепления законности.
В целом показанные особенности статуса саморегулируемых организаций и их союзов – высшей формы в иерархии социальных неполитических объединений, признаваемых государством, конструктивно взаимодействующих с ним, устанавливающих стандарты и правила деятельности своих членов, основанные на государственных регулятивных принципах, и контролирующих их соблюдение, дают все основания для вывода об их особой роли в системе специальных гарантий законности. Принимая во внимание, что детерминирующее влияние такого рода факторов может иметь не только позитивный, но и негативный (или нейтральный) характер, представляется возможным отметить следующие существенные моменты.
Кардинальное значение с позиции воздействия саморегулируемых организаций на законность имеет отсутствие в стране общегосударственной модели саморегулирования (п. 4 Концепции совершенствования механизмов саморегулирования). Обществом признан факт недостижения социально значимых целей принятия Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» – реализации единой государственной экономической политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности, усилению их ответственности перед потребителями производимых товаров (работ, услуг) и снижению бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем деятельности участников саморегулируемых организаций. Сформированная вопреки ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» практика отхода от базовых принципов в отраслевом законодательстве допускает появление различных моделей саморегулирования, что не позволяет в полной мере использовать его потенциал для повышения качества товаров (работ, услуг) субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности и обеспечения законности.
В отсутствие четкого определения оптимального соотношения государственного управления и саморегулирования передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, являясь в силу ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции, осуществляется хаотично. В законодательстве не установлены юридические критерии введения обязательного саморегулирования. Необоснованное избрание такой формы саморегулирования в качестве механизма, заменяющего государственную разрешительную деятельность, в свою очередь, порождает неоднозначные последствия для состояния законности.
Использование саморегулирования как институциональной альтернативы регулированию рынков (установление системы правил ведения хозяйственной деятельности определенным множеством экономических агентов и санкций за несоблюдение этих правил), наряду с государственным регулированием и со-регулированием, призвано интегрировать усилия государства и общества в направлении устойчивого развития экономики, а, значит, и укрепления законности. Однако на текущий момент отсутствуют достоверные экономические показатели, свидетельствующие о положительном воздействии законодательства о саморегулировании на законность за счет снижения бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем за деятельностью участников саморегулируемых организаций, а также сокращения административных барьеров.
Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не раскрывает принцип законности, имеющий отношение ко всем сферам государственной жизни и непосредственно вытекающий из конституционного закрепления республиканской формы правления в России, в контрольной деятельности саморегулируемых организаций. Справедливо будет отметить, что данный недостаток имеет непосредственное отношение к правовому регулированию социального контроля в целом. Как представляется, устранение этого пробела, наполнение принципа законности применительно к деятельности саморегулируемых организаций реальным нормативным содержанием способствовало бы не только повышению уровня законности, но и наиболее полной реализации целей саморегулирования. При этом конкретные принципы контроля саморегулируемых организаций целесообразно определять с учетом уже существующего правового регулирования (в частности, ст. 6 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»).
Закон должен предусматривать эффективные правовые средства, направленные, с одной стороны, на реализацию предназначения саморегулируемых организаций как специальной гарантии законности, а с другой – на гарантирование законности в деятельности самих саморегулируемых организаций (включая адекватный правовой механизм административного принуждения саморегулируемых организаций).
Недостатки правового регулирования процедуры контроля саморегулируемых организаций в отношении своих членов выступают в качестве фактора, снижающего уровень законности: Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» (как и большинство отраслевых законов, регламентирующих обязательное саморегулирование) не содержит норм, детально определяющих порядок организации и проведения саморегулируемыми организациями проверок своих членов, оформление результатов проверок, обязанности саморегулируемых организаций при проведении проверок, их ответственность. В связи с этим органами управления саморегулируемых организаций повсеместно допускается ненадлежащее осуществление контрольных функций, вплоть до злоупотреблений. Впрочем, здесь требуется сделать оговорку о том, что качество контроля саморегулируемых организаций во-многом определяется особенностями отраслевого регулирования; структура саморегулирования, как уже говорилось, неоднородна и влияние его на законность также, безусловно, нельзя расценивать однозначно.
На наш взгляд, поддержки заслуживают предложения об усилении государственного и общественного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций. Прежде всего, требуется обеспечить соответствие законодательству принимаемых ими правовых актов – устанавливаемых саморегулируемой организацией стандартов и правил, в их соотнесении с предпринимательскими рисками и спецификой предпринимательской и профессиональной деятельности, определяющими содержание потенциальных охранительных обязательств, в которых саморегулируемая организация и ее члены могут выступать в качестве дополнительных должников.
Совершенствование контрольных функций саморегулируемых организаций и контроля (надзора) в отношении них стоит производить с учетом наработанного зарубежного опыта. Например, при обязательном саморегулировании в зарубежных странах, как правило, функционирует одна саморегулируемая организация, имеющая статус общенациональной, что упрощает осуществление соответствующего государственного контроля (надзора) в сфере саморегулирования. В некоторых зарубежных странах в состав органов саморегулируемых организаций, наряду с представителями профессионального сообщества, включаются представители потребителей, что, очевидно, может способствовать объективности контроля.
Хотя некоторые позитивные тенденции в состоянии законности, способствующие ее переходу на новый уровень, здесь, возможно, наметились уже сейчас в связи с изменением отраслевого законодательства в направлении детализации процедурных основ контроля саморегулируемых организаций; расширением каналов информационно-аналитической деятельности на основе ежегодного формирования Минэкономразвития России доклада о состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, а также о результатах системного мониторинга деятельности саморегулируемых организаций в отраслях экономики и сегментах рынка; обеспечением информационной открытости саморегулируемых организаций и их членов.
Разрешительная деятельность саморегулируемых организаций требует более четкой нормативной регламентации в контексте развития законодательства о разрешительной системе, включая наиболее полное закрепление законодательных гарантий прав субъектов предпринимательства – невластных участников разрешительной системы. В отсутствие такого регулирования осуществление разрешительных процедур саморегулируемыми организациями может иметь большую коррупциогенность, чем разрешительная деятельность государственных органов.
Поэтому приоритетом в организации противодействия коррупции должны являться все разрешительные процедуры (как осуществляемые государственными органами, так и саморегулируемыми организациями). С учетом этого целесообразным представляется распространение основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции») на совершенствование разрешительной системы в целом, в том числе введение единых антикоррупционных стандартов для всех форм разрешительной деятельности. Кроме того, возможным было бы установление административной ответственности саморегулируемой организации с обязательным членством и ее должностных лиц за нарушение предусмотренного законом порядка предоставления членства в саморегулируемой организации.
Принимая во внимание изложенное, возможность более полного использования потенциала саморегулирования в региональном аспекте предполагает совершенствование региональной системы стратегического управления путем создания благоприятных условий для участия разноотраслевых саморегулируемых организаций в обеспечении законности, становления новых функций этого сегмента гражданского общества, в том числе в рамках профилактики правонарушений на основе государственных программ субъектов Российской Федерации. Реализация этой возможности, на наш взгляд, способна существенно повлиять на повышение уровня законности в регионах в контексте намеченного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года развития механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом (в том числе общественной экспертизы готовящихся решений, общественных советов и слушаний), возрастания роли изучения общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти.
Стоит отметить, что процесс создания правовых предпосылок для повышения уровня законности на этом направлении достаточно активно идет в наднациональной и федеральной «плоскости». Достаточно вспомнить ст. 4 Модельного закона об общественной экспертизе, включившего профессиональные саморегулируемые некоммерческие организации, уставами которых предусмотрено осуществление экспертной деятельности, в круг организаторов общественной экспертизы; ст. 9 Модельного закона об основах региональной политики, согласно которому в нормативных правовых актах по реализации региональной политики учитываются инициативы участников региональной политики, включая саморегулируемые отраслевые организации; ст.ст. 7 и 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», закрепляющие порядок взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля и саморегулируемых организаций при организации и проведении проверок; пункт 11 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, предусматривающий участие организаций, целью деятельности которых являются защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, в процедуре оценки регулирующего воздействия и многое другое. Саморегулируемые организации и их объединения в отдельных отраслях экономики активно взаимодействуют с властью, оперативно реагируя на проблемы рынка.
Между тем тенденции развития регионального законодательства на сегодняшний день явно не учитывают необходимость такого совершенствования. Законы субъектов Российской Федерации лишь в единичных случаях предусматривают конкретные формы взаимодействия государственных органов и саморегулируемых организаций, которые могут реально способствовать обеспечению законности.
Так, в соответствии со ст. 12 Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 г. № 841-168 «Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге» взаимодействие исполнительных органов государственной власти города с саморегулируемыми организациями осуществляется на основе соглашений о сотрудничестве, а также путем проведения совместных семинаров, конференций, выставок-ярмарок и других мероприятий, направленных, в том числе, на укрепление продовольственной безопасности. Согласно ст. 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 апреля 2016 г. 1619-З № 791-V «О развитии сельского хозяйства в Республике Саха (Якутия)» саморегулируемые организации, объединяющие субъекты предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, имеют право, в числе прочего, осуществлять: мониторинг оформления трудовых отношений с наемными работниками сельскохозяйственных товаропроизводителей; общественный земельный контроль; общественный контроль за оказанием государственной поддержки; проводить общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию мероприятий государственной программы Республики в области развития сельского хозяйства; принимать участие в работе общественных советов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также в разработке документов стратегического планирования на основании соглашений с исполнительными органами государственной власти Республики. Статья 2 Закона Самарской области от 14 ноября 2014 г. № 117-ГД «Об установлении правовых основ проведения органами местного самоуправления в Самарской области оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» включает саморегулируемые организации в круг участников публичных консультаций. Статья 11 Закона Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. № 8-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» предусматривает возможность проведения по инициативе саморегулируемых организаций независимой антикоррупционной экспертизы, заключение по результатам которой носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. Результаты такой экспертизы учитываются при проведении антикоррупционного мониторинга и подготовки программ противодействия коррупции.
Отдельные региональные законодательные акты устанавливают возможность участия саморегулируемых организаций в отраслевом управлении в составе коллегиальных совещательных органов (например, ст. 70 Градостроительного кодекса города Москвы – в составе Архитектурного совета города Москвы, рекомендации которого учитываются органами исполнительной власти города при принятии решений в области градостроительной деятельности, ст. 6 Закона Ярославской области от 5 октября 2011 г. № 33-з «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности в Ярославской области» – в составе Совета по энергосбережению Ярославской области, постоянно действующего совещательного органа, созданного в целях определения стратегии энергосбережения и повышения энергетической эффективности, обеспечения координации деятельности государственных органов области, органов местного самоуправления, производителей, поставщиков и потребителей энергетических ресурсов).
Несмотря на доктринально обоснованное восприятие саморегулируемых организаций как института общественного контроля, абсолютное большинство законов субъектов Российской Федерации, регулирующих осуществление общественного контроля на соответствующей территории (60 из 61 изученного в ходе настоящего исследования), непосредственно о них не упоминают. В некоторых случаях к числу субъектов регионального общественного контроля отнесены общественные объединения и иные некоммерческие организации (например, ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 г. 1744-З № 1045-V «Об общественном экологическом контроле в Республике Саха (Якутия)», ст. 6 Закона Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае»); правом выдвижения кандидатур в члены региональных общественных советов при органах государственной власти наделены общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, целями деятельности которых являются представление или защита общественных интересов и (или) выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений (ст. 3 Закона Самарской области от 11 апреля 2016 г. № 49-ГД «Об общественном контроле в Самарской области», ст. 5 Закона Костромской области от 4 марта 2016 г. № 70-6-ЗКО «Об общественном контроле в Костромской области» и др.). Лишь ст. 5 Закона г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг», используя отсылочную норму, указывает, что общественный контроль может осуществляться саморегулируемыми организациями в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. То есть региональным законодательством не закрепляются конкретные формы общественного контроля саморегулируемых организаций, не раскрываются их права и обязанности (которые, на наш взгляд, могли бы быть обозначены с учетом специфических отраслевых функций этих общественных объединений, профессиональной подготовки их членов и органов управления). Такой подход сводит к минимальному влияние общественного контроля саморегулируемых организаций на уровень законности в регионах.
«Можно предвидеть: в спектре норм правовых актов неизбежно будет увеличиваться удельный вес норм саморегуляции и одновременно расширяться поле саморегулирования. Это демократическое «украшение» права, а не его ущербность». Таким образом, прогнозируемое увеличение объема правового регулирования саморегулируемой деятельности как способа самоорганизации хозяйствующих субъектов и, одновременно, важнейшего элемента гражданского общества, способного эффективно балансировать систему социальных процессов, минимизировать регулятивные риски, ставит на повестку дня вопрос о дальнейшем всестороннем изучении специфической роли саморегулируемых организаций и их объединений в системе обеспечения законности (в том числе в отраслевом разрезе). На наш взгляд, планирование развития системы обеспечения национальной безопасности должно осуществляться с учетом перспективы функционирования саморегулируемых организаций и их объединений в качестве эффективной гарантии законности.
Библиографический список
- Алгазина А.Ф. Саморегулирование как вид управленческой деятельности (административно-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2017.
- Алексеева Л.Г. Обеспечение законности в деятельности саморегулируемых организаций // Законность. 2015. № 11.
- Безруков А.В. Правопорядок и безопасность: сущность, соотношение и конституционно-правовое измерение // Российский юридический журнал. 2016. № 2.
- Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2006.
- Викторов М.Ю. Саморегулирование как фактор устойчивого развития строительной сферы: теория, методология, практика: автореф. дис. ... докт. экон. наук. М., 2010.
- Забелин А.В. Саморегулируемые организации в США и Германии: исторический аспект // История государства и права. 2015. № 22.
- Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra: монография. М.: Юстицинформ, 2017.
- Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: дис. ... докт. экон. наук. М., 2006.
- Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма; Инфра-М., 2011.
- Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2013.
- Милякина Е.В. Административно-правовой режим пенсионных накоплений // Административное право и процесс. 2014. № 12.
- Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. № 2.
- Субанова Н.В. Предоставление допуска к работам, оказывающим влияние на безопасность капитального строительства, как форма разрешительной деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 11.
- Субанова Н.В. Разрешительная система — приоритетная сфера противодействия коррупции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 4.
- Субанова Н.В. Разрешительная система: теория, право, законность. М.: Юрлитинформ, 2015.
- Субанова Н.В., Капинус Н.И. Допуск к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства: вопросы ответственности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 7.
- Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. № 9.
- Третьякова С.Б. Саморегулируемые организации как субъекты российского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.