На протяжении последних лет в России проводится постоянное реформирование института саморегулирования в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий. Как известно, законодательство о саморегулируемых организациях (далее – СРО) в России не составляет единую систему, что связано с различным подходом законодателя к правовому статусу того или иного вида саморегулируемой организации. В отношении СРО в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий в части определения их гражданско-правового статуса применяется Гражданский кодекс РФ, ФЗ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в части выявления особенностей правового положения некоммерческой организации, наделенной статусом саморегулируемой организации, – ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», в части определения специфики одного из видов СРО – в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий – Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК).
В ГрК вопросам саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства посвящена специальная глава – гл. 61. Анализ норм ГрК позволяет отдельным авторам констатировать, что на саморегулирование в данной сфере ФЗ «О саморегулируемых организациях» фактически уже не распространяется, поэтому логичной представляется идея о выведении отношений в этой области из сферы действия названного Закона . По мнению А.В. Забелина, ФЗ «О саморегулируемых организациях» можно считать неким «методическим пособием» для отраслевого регулирования деятельности СРО, содержащий список правоотношений, которые необходимо урегулировать при принятии отраслевого законодательства. Действительно, ФЗ «О саморегулируемых организациях» для определения правового статуса СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий выполняет роль рамочного закона, закрепляющего основы саморегулирования в общем виде, допускающего изменение ряда правил с учетом специфики деятельности СРО в строительной области, подлежащего дальнейшей корректировке и изменению отраженных в нем правил не только на уровне специальных законов, но и путем закрепления дополнительных элементов правового статуса названных организаций отдельными корпоративными актами (например, уставом, стандартами и внутренними документами названных организаций).
Как известно, еще в 2014 г. законодателем в ст. 1 ФЗ «О саморегулируемых организациях» была введена ч. 21 следующего содержания: «Особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства устанавливается законодательством о градостроительной деятельности». Подобное, как справедливо отмечает профессор Н.И. Капинус, «обусловлено важностью строительной отрасли, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Установив такое ограничение или, точнее, особенность регулирования, законодатель тем самым признал, что в этой сфере регулирование общественных отношений должно быть несколько иное в силу общественных, национальных интересов, в силу их значимости, поскольку стройка – очень важный сегмент в хозяйстве страны». Поэтому принципиально важным и правильным является применение специального законодательства о СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий при вынесении судебных решений, исключающих нарушение прав как самих СРО, ее членов, так и третьих лиц. В связи со сказанным представляет интерес, например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 ноября 2015 г. по делу № А40-28222/15, в котором при решении вопроса о законности указания в Положении о компенсационном фонде некоммерческого партнерства «Центра развития строительства» возможности размещения средств компенсационного фонда управляющей компанией суд правильно указал на необходимость применения не правил ч. 5 ст. 15 ФЗ «О саморегулируемых организациях», допускающих такую возможность, а правил специального законодательства – Градостроительного кодекса РФ, в котором ранее (до 1 июля 2017 г.) закреплялась необходимость размещения средств компенсационного фонда исключительно в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях. Как известно, с 1 июля 2017 г. средства компенсационных фондов размещаются на специальных банковских счетах, открытых в российских кредитных организациях, соответствующих требованиям, установленным постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2016 г. № 970 «О требованиях к кредитным организациям, в которых допускается размещать средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» (ст. 5516-1 ГрК). Новая специальная норма о возможности размещения определенным способом средств компенсационных фондов направлена, впрочем, как и прежде, на сохранение соответствующих средств, на исключение случаев утраты СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий важнейшей ее обязательной функции – обеспечительной и невозможности возмещения вреда, причиненного потребителям и (или) иным лицам (например, в случае размещения указанных средств в «мало добросовестных» банках). Выполнение СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий обеспечительной функции является важным, и применение специального законодательства, в том числе в этой части, направлено на решение ряда вопросов, связанных с защитой не только прав отдельных лиц, но и безопасности государства в целом.
Саморегулируемые организации в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий являются некоммерческими организациями, и обладают соответственно признаками, присущими последним (основная цель их деятельности не связана с получением прибыли; полученная ими прибыль не распределяется между ее членами). Вместе с тем некоммерческие организации, обладающие статусом СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий, отличны от иных некоммерческих организаций:
– во-первых, содержание деятельности СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий (разработка и утверждение документов, предусмотренных ст. 555 ГрК, а также контроль за соблюдением членами такой СРО требований этих документов) подчинено их основным целям деятельности: 1) предупреждению причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций; 2) повышению качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства; 3) обеспечению исполнения членами названных СРО обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов (ст. 551 ГрК);
– во-вторых, законодателем установлены обязательные требования, предъявляемые к таким организациям для приобретения статуса саморегулируемой организации соответственно в сфере либо капитального строительства, либо проектирования, либо инженерных изысканий: 1) это количественный состав (для СРО, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации – не менее чем 50 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; для СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство – объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем ста индивидуальных предпринимателей
и (или) юридических лиц); 2) наличие компенсационного фонда возмещения вреда, сформированного в размере, установленном ст. 5516 ГрК; 3) наличие стандартов саморегулируемой организации и внутренних документов, разработка и утверждение которых саморегулируемой организацией в соответствии со ст. 555 ГрК являются обязательными; 4) отсутствие у некоммерческой организации территориальных подразделений, обособленных филиалов и представительств, расположенных за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором такая некоммерческая организация зарегистрирована (последнее требование распространяется только на СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительную деятельность);
– в-третьих, СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий обладают рядом важных функций, являющихся обязательными в их деятельности. К числу таких функций законодателем отнесены регулятивная, контрольная, обеспечительная, пресекательная, информационная. Отказ названных СРО от указанных функций недопустим. Более того, содержание каждой функции раскрывается не столько на уровне рамочного закона – ФЗ «О саморегулируемых организациях», а сколько специальным законодательством. Например, функция контроля СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий включает в себя контроль не только за соблюдением членами требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО (ч. 2 ст. 9 ФЗ «О саморегулируемых организациях»), но и контроль за соблюдением требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами названных организаций требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций (ст. 5513 ГрК). Все эти виды предмета контроля, как было сказано ранее, являются обязательными и исключению не подлежат. Как справедливо указано в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 июня 2012 г. по делу № А20-2133/2011, «исключение из предмета контроля и оснований применения мер дисциплинарного воздействия стандартов и правил противоречит целям и содержанию саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство»;
– в четвертых, СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий не вправе осуществлять приносящую доход деятельность, обладающую признаками предпринимательской деятельности. В настоящее время законодателем в ст. 14 ФЗ «О саморегулируемых организациях» закреплено правило, согласно которому СРО не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. Указанная формулировка имела смысл до 2014 г., до периода изменения норм Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) о юридических лицах, когда допускалось некоммерческим организациям осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с их целями. Поэтому на фоне такого ранее действовавшего правила ГК формулировка о невозможности осуществления предпринимательской деятельности СРО выглядела вполне оправданно и позволяла исключить любые виды деятельности, которые не связаны с саморегулированием и «мешают» выполнению основных задач (целей) саморегулирования, и не случайно многие видные ученые определили правоспособность СРО как исключительную, дающую возможность осуществлять СРО указанные в законе виды деятельности, являющиеся единственно возможными для них. В настоящее время согласно п. 4 ст. 50 ГК все некоммерческие организации осуществляют не предпринимательскую деятельность, а приносящую доход деятельность. Таким образом, СРО с 1 сентября 2014 г. могут заниматься приносящей доход деятельностью, причем вне зависимости от того, обладает такая деятельность признаками предпринимательской деятельности или нет. Как известно, вплоть до настоящего времени и в науке, и на практике так и не установлены четкие критерии разграничения этих видов экономической деятельности. Более того, Верховный Суд РФ в своем постановлении от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» практически приравнял правовой статус субъектов предпринимательской деятельности и субъектов приносящей доход деятельности, указав в п. 21 названного постановления, что на некоммерческую организацию в части осуществления приносящей доход деятельности распространяются положения законодательства, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность (п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 6 ГК РФ). Однако это в корне неверно, хотя бы с точки зрения того, насколько оправданно распространять законодательные правила о предпринимательской ответственности (возникающей без вины предпринимателя) на субъекта (некоммерческую организацию), осуществляющего не систематически деятельность, приносящую ему прибыль, и который не является профессиональным участником соответствующего рынка услуг (работ, товаров). На наш взгляд, следует различать два вида приносящей доход деятельности некоммерческих организаций: 1) обладающей признаками предпринимательской деятельности; 2) не обладающей таковыми признаками, и распространять законодательные правила, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность только на субъектов, осуществляющих первый из указанных нами выше видов приносящей доход деятельности. Для СРО же принципиально важным является исключить те виды приносящей доход деятельности, которые обладают признаками предпринимательской деятельности, именно такой смысл, на наш взгляд, и имеется в формулировке нормы ст. 14 ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Наличие перечисленных выше признаков является обязательным для СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий, что обусловлено их ролью и значением – выполнять определенные функции регулятора экономических отношений. Правовой статус названных организаций, с одной стороны, предопределен той организационно-правовой формой, в которой они создаются (ассоциацией), а с другой стороны, они занимают особое положение в системе юридических лиц и правовой системе в целом. Получение статуса саморегулируемой организации в сфере капитального строительства или проектирования, или инженерных изысканий подчеркивает первостепенное значение в деятельности некоммерческой организации выполнения именно функции регулятора предпринимательских отношений, в которые вступают ее члены, и как следствие предполагает дополнительные (повышенные) требования к правовому статусу такого субъекта, которые в то же время вряд ли стоит противопоставлять признакам некоммерческих организаций и такой их организационно-правовой форме, как ассоциация. Однако указанные признаки СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий, связанные как с требованиями, установленными законом для получения названного статуса, так и с целями их деятельности, особенностями управления их деятельностью и выполняемыми ими функциями, не могут не влиять на специфику их правового статуса и изменять, например, характеристику корпоративных правоотношений, возникающих с участием названных организаций. Саморегулирование в рамках любой СРО является особой разновидностью корпоративного управления. Если корпоративное управление – это управление внутри юридического лица, то саморегулирование (в форме СРО) включает в себя еще и управляющее воздействие СРО в отношении предпринимательской деятельности ее членов, т.е. объектом управления являются также отношения по поводу эффективной организации и координации всех ее членов, контактирующих как между собой, так и с внешней средой (потребителями, государством). Саморегулирование в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий имеет собственные уровни (иерархию), предполагающие сосредоточение у СРО функций контроля и полномочий по принятию основополагающих для системы решений, что несет в себе элемент субординации. Сказанное позволило в научной литературе аргументировать точку зрения, согласно которой любую СРО (основанную как на добровольном, так и на обязательном членстве) отличают признаки, свойственные как субъекту частного, так и субъекту публичного права. И здесь нельзя не вспомнить слова В.А. Дозорцева о том, что «расчет на «стерильное применение гражданского права оказывается … несостоятельным». В этой связи выглядит вполне справедливым интересное высказывание С.Д. Могилевского относительно основ управления в акционерном обществе о том, что действующим законодательством предпринята попытка объединить управленческие отношения с гражданско-правовыми. Заметим, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. Член СРО подчиняется воле, в формировании которой может принимать участие, а в случае несогласия за ним всегда сохраняется возможность прекратить связь с СРО, как и с любой иной корпорацией. А это, как отмечается В.С. Кононовым, не свойственно властным отношениям. Еще в свое время М.С. Орданский отмечал, что «понятие вхождение» отличается от соподчинения тем, что организации, входящие в состав юридического лица, являются самостоятельными как в экономическом, так и в правовом отношении… При соподчинении речь идет лишь об административных отношениях. Факт вхождения в состав сложного юридического лица обусловлен возникновением товарно-денежных и гражданских отношений между сложным юридическим лицом и входящими в его состав организациями». Такое объяснение правовой сути корпоративных отношений СРО и ее членов может привести к выводу о чисто частной правовой природе СРО, что в принципе мы и наблюдаем в юридической литературе. Однако, если подобный подход может быть воспринят в отношении СРО, основанных на добровольном членстве, то применительно к СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий, основанных на обязательном членстве, вряд ли представляется возможным. Создание механизма обязательного членства в СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий преследует цель – переложить отдельные функции государственного регулирования на саморегулируемые организации. Что же касается СРО, основанных на добровольном членстве, то в этом случае государство не отказывается от выполнения публичных функций, сами СРО вводят дополнительные правила, членство в таких организациях не превращается «в допуск к профессии». В постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П по делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева достаточно часто при определении правового статуса СРО арбитражных управляющих (также основанных на обязательном членстве) как публично-правовом институте указывается на выполнение ими публичного интереса. Поэтому, как нам представляется, главное отличие между СРО, основанных на обязательном членстве, и СРО, основанных на добровольном членстве, – это то, какие интересы удовлетворяют в первую очередь указанные организации – публичный или частный. С точки зрения практического понимания контекста сказанного, это проявляется, как справедливо отмечает Д.А. Петров, в разнице правовых последствий, наступающих в связи с вступлением в состав СРО и исключением из нее. Для членов СРО, основанных на обязательном членстве, право на осуществление соответствующей деятельностью возникает только при условии членства в СРО. Об этом свидетельствуют правила п. 3 ст. 49 ГК РФ, применительно к СРО в сфере строительства – правила ст. 558 ГрК. Кроме того, согласно ч. 6 ст. 557 ГрК в случае прекращения индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом членства в СРО такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо в течение одного года не могут быть вновь приняты в члены СРО, и соответственно не вправе осуществлять соответствующие виды деятельности (это правило не касается случаев прекращения членства в СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий при исключении сведений о последней из государственного реестра соответствующей СРО) .
Помимо тех правовых последствий, о которых говорилось ранее, СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий также может приостановить деятельность своих членов в строительной отрасли в случае, если они допустили нарушение требований законодательства РФ о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, обязательных требований стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций, стандартов СРО и внутренних документов СРО (ст. 5515 ГрК). Таким образом, СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий «блокирует» деятельность правонарушителей, что обусловлено публично-правовым статусом названных организаций. Именно наличие функции «допуска к профессии» отличает СРО, основанных на обязательном членстве, от СРО, основанных на добровольном членстве. Выполняя указанную функцию, названные СРО прекращают деятельность, которая может негативно повлиять на национальные и экономические интересы государства и общества в целом. Поэтому при определении правового статуса СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий, как и любой иной СРО, основанной на обязательном членстве, следует обращать внимание на наличие приоритета государственного интереса при осуществлении ее деятельности и выполнении публичного предназначения. Следует солидализироваться с точкой зрения Комитета по земельным отношениям и строительства ГД ФС РФ, нашедшей отражение в письме от 11 февраля 2015 г. № 3.31-22/100 «О деятельности саморегулируемой организации», в котором указано, что, реализуя права и обязанности, предоставленные СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий законодательством РФ, такая СРО участвует не в политической деятельности, а обеспечивает исполнение возложенных на нее государством публично-правовых функций при условии, что реализация указанных функций направлена на достижение целей, поименованных в ч. 1 ст. 551 ГрК.
Таким образом, рассмотрение отдельных аспектов правового статуса СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий позволило нам прийти к следующим выводам: 1) специальное законодательное регулирование их правового регулирования обусловлено важностью и значимостью строительной отрасли для экономического развития России, для обеспечения национальных, государственных и общественных интересов; 2) СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий выполняет важнейшую функцию «допуска к профессии» и, соответственно, обеспечивает исполнение возложенных на нее государством публично-правовых функций, которые не подлежат исключению или невыполнению; 3) корпоративное управление с участием СРО в сфере капитального строительства, проектирования и инженерных изысканий охватывает не только и не сколько управление внутри нее, сколько направлено на управляющее воздействие СРО в отношении осуществления предпринимательской деятельности ее членов.
Библиографический список
- Дозорцев В.А. Тенденции развития российского гражданского права при переходе к рыночной экономике // Тезисы докладов на Международной научно-практической конференции «Гражданское законодательство РФ: состояние, проблемы, перспективы». М., 1993.
- Егорова М.А. К вопросу о правовом статусе саморегулируемой организации в Российской Федерации // Право и экономика. 2016. № 5.
- Ершова И.В. Общие и специальные нормы в правовом обеспечении саморегулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4.
- Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10.
- Забелин А.В. Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1.
- Кононов В.С. Корпоративные правоотношения: понятие, признаки, сущность // Актуальные проблемы гражданского права: сб. статей. / под ред. О.Ю. Шилохвоста. М., 2005. Вып. 9.
- Могилевский С.Д. Правовые основы деятельности акционерных обществ: учеб.-практ. пособие. М., 2004.
- Орданский М.С. Избранные труды: сб. науч. трудов. Уфа, 2011.
- Петров Д.А. Проблемы типологии саморегулируемых организаций // Конкурентное право. 2016. № 3.
- Саморегулирование в строительстве: понятие, проблемы, совершенствование [Интервью с А.В. Ишиным, Н.И. Капинусом] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 4.
- Ситдикова Л.Б. Частноправовые и публично-правовые начала саморегулируемых организаций в сфере консультационной деятельности // Юридический мир. 2015. № 11.