С 1 июля 2017 г. вступили в силу изменения, связанные с регулированием строительной деятельности, в частности, положения о национальном реестре специалистов (далее – НРС) по организации строительства. С этого момента для заключения договора на выполнение инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства, реконструкции объектов капитального строительства индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, помимо членства в саморегулируемой организации, необходимо будет иметь специалистов по организации инженерных изысканий (по организации архитектурно-строительного проектирования) в должности главного инженера проекта (главного архитектора проекта), с которым заключен трудовой договор и сведения о котором внесены в НРС в области строительства.
Должностные обязанности данных специалистов строго регламентированы п. 3 ст. 555-1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК).
Данные изменения вызваны необходимостью совершенствования механизмов регулирования и контроля в строительной деятельности, становление которых началось в связи с отходом от прямого государственного регулирования и внедрением саморегулирования в строительной сфере. Отмена лицензирования строительной деятельности не означает прекращения или ослабления государственного контроля, а предполагает появление его новой формы: косвенного контроля посредством саморегулируемых организаций (далее – СРО), которым передан ряд полномочий, ранее осуществлявшихся государственными органами. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О: «...гарантируемая Конституцией РФ свобода экономической деятельности предполагает развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций как институтов гражданского общества, наделенных публичными функциями. При этом соответствующая деятельность граждан подконтрольна государству, определяющему исходя из баланса конституционно защищаемых ценностей правовые основы и процедуры ее осуществления, с тем чтобы исключить возможность нарушений прав как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц».
Строительная деятельность включает в себя собственно деятельность строительных организаций, проектирование, в том числе разработку документации стадий «Проектная документация» и «Рабочая документация», а также инженерно-изыскательские работы. Обязательное соблюдение всех относящихся к строительной деятельности правовых и технических норм – условие обеспечения безопасности человека.
Государство устанавливает правила саморегулирования, определяет основные требования к субъектам строительной деятельности, а также правила осуществления такой деятельности, Ростехнадзором ведется государственный реестр СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Государство продолжает осуществлять строительный надзор при создании объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе либо является модифицированной проектной документацией, а также при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой России).
Саморегулирование в строительстве предусматривает, прежде всего, контроль за качеством выполненных работ членами СРО для достижения безопасной эксплуатации зданий, сооружений и гарантии прав кредиторов за счет средств компенсационных фондов СРО.
СРО наделены правом устанавливать правила и стандарты предпринимательской и профессиональной деятельности, применять к членам меры дисциплинарного воздействия. СРО в строительной сфере могут быть следующих видов:
1) СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания;
2) СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;
3) СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство.
СРО обязана разработать и утвердить правила формирования компенсационных фондов, контроля в области саморегулирования, документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами СРО правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов СРО и правил саморегулирования.
Требования к членам СРО определяются стандартами и внутренними документами СРО, но эти требования не могут быть ниже установленных градостроительным законодательством (п. 6 ст. 555 ГрК).
В целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации по обязательствам, возникшим вследствие причинения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения СРО, формирует компенсационный фонд возмещения вреда.
СРО ведут реестр своих членов. Ведение такого реестра может осуществляться в составе единого реестра членов саморегулируемых организаций при условии размещения саморегулируемой организацией такого реестра членов саморегулируемой организации на своем сайте в сети «Интернет».
Создаются национальные объединения саморегулируемых организаций следующих видов:
1) Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации;
2) Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство.
Каждое из указанных объединений обязано вести реестр специалистов своей сферы строительной отрасли. Кроме того, национальные объединения создаются в целях соблюдения общественных интересов СРО соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты их интересов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия СРО и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Изначально юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, чтобы выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, необходимо было получить свидетельство о допуске к таким работам, которое выдавалось СРО, при соблюдении установленных нормативными актами требований.
У данной системы был ряд недостатков, отмечавшихся как в теории, так и на практике: имели место злоупотребления СРО своими полномочиями по предоставлению допуска к работам, отсутствовала единая информационная база о субъектах строительной деятельности и др. После внесения изменений в ГрК ФЗ от 24 ноября 2014 г. № 359-ФЗ
сведения реестров, ведущихся СРО, стали объединяться в единый реестр членов СРО, который ведет Национальное объединение строителей. Любой заинтересованный субъект, таким образом, может узнать, есть ли право у строительной организации заниматься соответствующей деятельностью, в какую СРО надо обратиться, если нанесен ущерб третьим лицам некачественной работой субъекта строительной деятельности.
С 1 июля 2017 г. прекратила действовать система получения допуска, упомянутая выше, однако каждый субъект строительной деятельности, предполагающей осуществление инженерных изысканий, подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда, заключенному с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором, должен иметь по основному месту работы не менее двух специалистов по организации инженерных изысканий, проектирования или строительства, имеющих соответствующий диплом о высшем образовании, стаж работы в отрасли не менее 10 лет, в том числе не менее трех лет на инженерных должностях, сведения о которых включены в соответствующий НРС.
Наличие высшего образования по профессии, специальности или направлению подготовки в области строительства является минимальным требованием к такому специалисту. При этом уровень высшего образования не уточняется: это может быть специалитет, магистратура или подготовка кадров высшей квалификации, а также бакалавриат.
Те субъекты, которые не смогли до 1 июля 2017 г. подтвердить наличие в штате как минимум двух специалистов, а, соответственно, и само членство в СРО, лишаются права выполнять работы, для которых членство в СРО обязательно: исполнять функции генподрядчика и технического заказчика, согласовывать проектную документацию, осуществлять приемку законченных видов и отдельных этапов работ по строительству, осуществлять приемку объектов капитального строительства, подтверждать его соответствие требованиям технических регламентов, требованиям энергетической эффективности, техническим условиям подключения к сетям инженерно-технического обеспечения. Это не означает придания закону обратной силы, поскольку запрет действует с момента вступления в силу соответствующих положений законодательства.
Ведение различного рода реестров специалистов в области строительства, в том числе персонифицированные регистры инженеров, архитекторов и иных специалистов, ведутся и в зарубежных странах. Кроме того, система ведения реестров специалистов используется при осуществлении трансграничной строительной деятельности.
Требования к специалистам по организации строительства, установленные ГрК, являются базовыми. Они могут быть расширены на основании нормативного правового акта уполномоченного органа исполнительной власти с учетом технической сложности и потенциальной опасности объекта капитального строительства. Так, дополнительные требования предусмотрены в отношении членов СРО, выполняющих работы на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, определены постановлением Правительства РФ от 11 мая 2017 г. № 559.
Существует возможность установления повышенных квалификационных требований, а также повышенных требований к минимальному количеству специалистов, включенных в НРС, по решению СРО при наличии указанных выше оснований, а также при необходимости осуществления работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации в отношении объектов культурного наследия в целях сохранения таких объектов, при значительной стоимости договора подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договора строительного подряда. Приведенный перечень оснований установления повышенных требований не является исчерпывающим, решением СРО такие требования могут быть введены и в иных случаях. Принятие внутренних документов СРО, устанавливающих повышенные требования к их участникам, отнесено к исключительной компетенции общего собрания членов СРО (ст. 5510 ГрК).
На XII Всероссийском съезде СРО, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства (протокол № 2 от 28 сентября 2016 г.), было принято решение передать Ассоциации «Общероссийская негосударственная некоммерческая организация – общероссийское отраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство» (НОСТРОЙ) права на разработку единых стандартов СРО, в том числе квалификационных стандартов. В квалификационных стандартах НОСТРОЙ устанавливаются требования к квалификации работников членов СРО и определяются дифференцированные в зависимости от направления деятельности уровни их знаний и умений, а также необходимый уровень самостоятельности при выполнении ими трудовой функции с учетом профессиональных стандартов и требования к прохождению независимой оценки квалификации работника на соответствие профессиональному стандарту.
По своей сути НРС является общероссийским информационным ресурсом, содержащим зафиксированные на материальном носителе в соответствии с законодательством РФ сведения о специалистах в области строительства, которые согласно ч. 1 ст. 555-1 ГрК имеют право осуществлять по трудовому договору, заключенному с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, трудовые функции по организации выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства и должностные обязанности которых соответствуют требованиям ч. 5 ст. 555-1 ГрК. Хотя в ГрК в качестве квалифицирующего признака специалиста, сведения о котором включаются в НРС, указывается выполнение им определенной трудовой функции. Вместе с тем в реестр могут вноситься сведения и об индивидуальном предпринимателе или лице, осуществляющем функцию руководителя, если данные субъекты непосредственно организуют инженерно-изыскательские работы, проектирование и строительство.
Формирование НРС имеет целью получение информации о наличии квалифицированных кадров у строительных организаций, создание единой базы, которая может использоваться государственными органами, субъектами гражданского оборота, в частности контрагентами по договорам. Наличие реестра должно способствовать повышению качества выполняемых работ, безопасности их ведения и конечного результата.
Ведение НРС в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования осуществляется Ассоциацией саморегулируемых организаций «Общероссийская негосударственная некоммерческая организация – общероссийское межотраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации», а ведение НРС в области строительства осуществляется Ассоциацией «Национальное объединение строителей».
Создание национальных реестров можно рассматривать в качестве одного из элементов системы саморегулирования строительной деятельности в широком смысле слова. Хотя исходя из ст. 2 ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 316-ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулирование – это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности исключительно в рамках СРО, в теории саморегулирование понимается более широко и подразумевает основанное на нормах федерального законодательства регулирование отношений в отдельных сферах экономической деятельности, осуществляемое на основе самоорганизации, т.е. без прямого вмешательства государства. Однако это не означает полного устранения государства от регулирования и контроля в данной сфере. Так, именно государство устанавливает обязанность ведения НРС, основные требования к специалистам и порядку ведения реестра. Требования к специалистам и их количественному составу для членов СРО дополняются самими СРО, а регламент ведения реестра определен решением Совета Ассоциации «Национальное объединение строителей» от 18 мая 2017 г. (протокол № 97).
Ведение НРС осуществляется независимо от реестров субъектов строительной деятельности, ведущихся СРО (ст. 5517 ГрК).
Следует отметить, что складывающаяся система реестров в строительной сфере весьма громоздка. Сведения о наличии специалистов, необходимых для организации строительства, изысканий и проектирования, вполне могли бы содержаться в реестрах субъектов строительной деятельности, ведущихся СРО.
Кроме того, регулирование отношений по формированию НРС нельзя признать полным. В частности, не определен порядок и условия взаимодействия национальных объединений и СРО, за исключением тех, которые приобрели статус операторов Реестра. Также прямо не урегулирован вопрос о возможности СРО осуществлять контроль в части соблюдения их членами требования о наличии специалистов, внесенных в НРС, о возможности применения мер дисциплинарного воздействия в случае нарушения данных требований. Согласно ст. 55.13 ГрК СРО осуществляется в том числе контроль:
1) за соблюдением членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами саморегулируемой организации требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций;
2) за исполнением членами саморегулируемой организации обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров.
Данные нормы не содержат указания на возможность осуществления контроля за работниками членов СРО, внесенными в НРС.
Вместе с тем приведенными выше случаями контрольные полномочия СРО не исчерпываются. СРО наделены правом устанавливать внутренними актами обязательные требования к своим членам, проверять соблюдение этих требований и применять меры воздействия за их нарушение, вплоть до прекращения членства (ст.ст. 555, 558, 5515 ГрК). Среди указанных требований СРО устанавливают обязанность своих членов, в случаях, предусмотренных законом, иметь в своем составе специалистов, внесенных в НРС. Такая обязанность касается и тех членов, которые уже состояли в СРО на момент вступления в силу положения о наличии специалистов, включенных в НРС.
Поскольку сбор информации о специалистах только самим национальным объединением в масштабах РФ был бы недостаточно оперативным, реестр основывается на сведениях, собираемых специально уполномоченными субъектами – операторами Реестра специалистов. В качестве операторов НРС выступают СРО, изъявившие желание участвовать в ведении реестра. Предоставление заинтересованным СРО полномочий оператора Реестра специалистов производится на основании их заявления при условии соблюдения следующих требований: отсутствие задолженности по оплате членских взносов в Ассоциацию; открытие специального счета в российских кредитных организациях, соответствующих требованиям, установленным Правительством РФ, и зачисление на них всех средств компенсационных СРО; отсутствие решения Совета Ассоциации о начале в отношении такой СРО процедуры подготовки заключения о возможности исключения сведений из государственного реестра СРО.
Итак, участие в формировании Реестра возможно только для экономически устойчивых субъектов и только при отсутствии оснований для их исключения из государственного реестра СРО.
Требования к операторам и круг их полномочий подробно определены в Регламенте о порядке ведения Национального реестра специалистов в области строительства.
К полномочиям оператора в соответствии с Регламентом относится прием документов о включении сведений в Реестр специалистов, об их изменении, а также заявлений и иных обращений об исключении сведений из Реестра специалистов; первичная проверка предоставленных документов. Операторы Реестра вносят сведения в АИС НРС и передают их на рассмотрение в ассоциацию.
По данным Ассоциации НОСТРОЙ на 16 июня 2017 г. статус оператора НРС получили 134 СРО из 284.
Таким образом, в ведении НРС задействовано два звена – операторы Реестра и национальные объединения. При этом, несмотря на наличие операторов, заявление и прочие документы могут быть поданы непосредственно в национальное объединение. Именно оно принимает решение о включении физического лица в НРС.
Ведение реестра специалистов, которые, как правило, являются работниками организации или индивидуального предпринимателя, осуществляющего саморегулируемые виды деятельности, нетипично для рассматриваемых видов деятельности. В основном законодатель ограничивается реестрами членов СРО, сведения о которых могут обобщаться в единый реестр национальными объединениями. Реестры специалистов ведутся в том случае, когда речь идет о саморегулировании профессиональной деятельности (например, арбитражные управляющие), в остальных случаях ведется реестр индивидуальных предпринимателей и организаций, осуществляющих соответствующие виды деятельности, даже при том, что законодательством и стандартами соответствующей предпринимательской деятельности предъявляются определенные требования к наличию специалистов определенного уровня подготовки. Контролирует наличие соответствующих специалистов либо сама СРО, либо уполномоченный государственный орган.
Некоторую специфику в этом плане имеет ведение реестров субъектов оценочной деятельности. Хотя оценщики могут действовать как непосредственно, так и в качестве работников юридического лица, предусмотрено ведение реестра именно физических лиц, осуществляющих оценочную деятельность (ст. 24 ФЗ от 29 июля 1998 г. №135-ФЗ «Об оценочной деятельности»). Ведение реестра специалистов обусловливается отмечающейся в науке необходимостью ужесточения требований к квалификации и опыту работы, повышения уровня их компетентности.
Возложение функции по ведению реестра на национальные объединения позволяет освободить публичные образования от расходов на данную деятельность при сохранении возможности контроля за ними и получения необходимой информации. Сведения, включаемые в НРС, подразделяются на открытые для ознакомления и закрытые, предоставляемые заинтересованным лицам в порядке, установленном регламентом ведения национального реестра, утверждаемым национальным объединением.
Сведения, содержащиеся в национальном реестре специалистов, подлежат размещению на сайте соответствующего национального объединения саморегулируемых организаций в сети «Интернет» и должны быть доступны для ознакомления без взимания платы.
На сайте Национального объединения в сети «Интернет» (www.nostroy.ru) размещаются следующие сведения, доступные для ознакомления без взимания платы: а) фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) физического лица; б) вид осуществляемых физическим лицом работ (по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства); в) дата принятия решения о включении сведений о физическом лице в национальный реестр или решения об исключении сведений о таком физическом лице из национального реестра.
Все имеющиеся в базе данных реестра сведения, включая закрытые, предоставляются по заявлению физического лица в отношении самого себя, а также по запросу органа государственной власти, осуществляющего государственный контроль за деятельностью национального объединения, судов, арбитражных судов, мировых судей, прокуратуры, органов, осуществляющих предварительное расследование или оперативно-розыскную деятельность.
СРО в области строительства вправе направить в национальное объединение запрос о тождественности сведений о специалисте, указанных в документах индивидуального предпринимателя или юридического лица, обосновывающих соответствие такого индивидуального предпринимателя или юридического лица требованиям к членам данной СРО, сведениям, содержащимся в Реестре специалистов.
За достоверность предоставляемых сведений отвечает лицо, предоставившее соответствующие сведения.
Итак, на данный момент реализация положений о национальном реестре специалистов только начата, однако уже сейчас видны пробелы и недостатки правового регулирования, способные вызвать неоднозначное толкование и подлежащие уточнению и корректировке.
Также следует согласиться с выводом, что возложение на национальные объединения функции по ведению реестра специалистов по организации строительства повышает роль национальных объединений при осуществлении публично-правовых функций регулирования и контроля и, в конечном итоге, должно способствовать повышению эффективности саморегулирования в строительной сфере.
Библиографический список
- Аганина Р.Н. Саморегулирование оценочной деятельности // Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация. М.: Норма, 2015.
- Журавель Н. Грядущие новеллы в строительстве // ЭЖ-Юрист. 2017. № 4.
- Невский А. Формирование единого рынка услуг в ключевых секторах услуг (на примере сферы строительства, проектирования и инжиниринга в отношении особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства и объектов культурного наследия) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
- Суров А.Ф. Роль системы саморегулирования при реализации публично-правовых функций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 10.