Правовые вопросы саморегулирования в строительной сфере нашли свое отражение в научных трудах Д.О. Булдакова, Е.М. Бутаевой, М.Ю. Викторова и А.Н. Ларионова, О.Г. Ершова, Е.В. Замышляева, А.В. Иванова, Ю.А. Романова и др. Однако актуальность совершенствования правового обеспечения саморегулируемых организаций во времени только усиливается.
Развитие саморегулируемых организаций имеет особое значение для регулирования гражданско-правовых, предпринимательских отношений по многим причинам. Во-первых, в России, как и в большинстве стран Европы и Восточной Азии, будет снижаться влияние рабочей силы и увеличиваться значение капитала и производительности труда на размеры и рост валового национального продукта. Во-вторых, недостаточная эффективность органов государственного управления. В-третьих, рыночная экономика без саморегулирования – череда повторяющихся кризисов и постоянное отставание в глобальной конкуренции от промышленно развитых стран мира.
В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики определено в качестве одного из пяти приоритетных направлений проведения административной реформы.
В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства» сформулировал программные цели и дал следующую установку: «Рассчитываю, что саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России». Несмотря на это, в обществе и в государственных органах не сложилось объективного понимания значимости данного направления государственного регулирования, и государственная система управления не смогла создать социально-экономический механизм для достижения поставленной Президентом РФ цели.
Саморегулируемые организации – это некоммерческие организации. В 2016 г. Минюстом России было зарегистрировано 227,4 тыс. некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций в их числе было – 1,2 тыс. Количество саморегулируемых организаций по отношению к общему количеству некоммерческих организаций составило около 0,6%. Эти данные свидетельствуют, что поставленная 14 назад стратегическая задача не выполнена. В целом по стране и по отраслям экономики существуют правовые проблемы обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций.
Вопросы обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций – новое направление в системе гражданского, предпринимательского права. Совершенствование системы саморегулируемых организаций происходит медленно и не рассматривается как значимое направление государственного регулирования, правовые нормы противоречивы. Вместе с тем оно столь же важно для государственного регулирования, как и развитие научно-технического прогресса, другие направления государственного регулирования.
Особенность саморегулируемых организаций в строительном комплексе определяется основными целями саморегулируемых организаций (ч. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Основные цели саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства»).
Предупреждение причинения вреда при выполнении работ в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства инженерной инфраструктуры позволяют реализовывать ст. 2 Конституции Российской Федерации. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, но она не стала основой развития саморегулируемых организаций.
В современных условиях в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации национальная безопасность перестает рассматриваться только как безопасность государства, общества, как военная безопасность. Перечень видов национальной безопасности расширяется: безопасность личности, человека и гражданина, безопасность юридического лица, общественная безопасность, государственная безопасность, экономическая, информационная, энергетическая, технологическая безопасность и т.д. При выполнении работ на объектах капитального строительства возникают нарушения национальной безопасности различного вида.
Саморегулирование в строительном комплексе как современная институциональная форма организации деятельности участников рынка качественно изменила регулирование общественных отношений по сравнению с коррумпированной системой лицензирования. Однако дальнейшее ее развитие ограничивается недостаточным правовым обеспечением деятельности саморегулируемых организаций.
Проблема соотнесения цели деятельности субъекта права и правовое обеспечение его деятельности – одна из ключевых проблем регулирования гражданских, предпринимательских отношений. Правовое обеспечение приоритетного развития саморегулируемых организаций в строительном комплексе предлагается рассматривать через такие критерии, как:
количество саморегулируемых организаций;
рост количества саморегулируемых организаций;
задачи, функции, выполняемые саморегулируемыми организациями, и результаты их деятельности;
нормативное обеспечение роста количества саморегулируемых организаций, выполнение целевой функции саморегулируемых организаций и эффективности их деятельности.
Приоритетное развитие саморегулируемых организаций означает, что правовое обеспечение деятельности саморегулируемых организаций должно создавать условия для того, чтобы саморегулируемые организации предупредительными действиями могли устранять возможность возникновения любых фактов нарушения национальной безопасности.
Проблема правового обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций в строительном комплексе заключается в несогласованности норм, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций, с основными принципами и содержанием деятельности по обеспечению национальной безопасности, а также основными принципами и содержанием деятельности развития некоммерческих организаций.
Анализ системы императивных норм, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций и их членов в строительном комплексе, вступает в противоречие с основополагающими принципами обеспечения национальной безопасности, саморегулирования, организации эффективной деятельности некоммерческих организаций.
Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» установлен предмет регулирования, определены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экономической безопасности, безопасности личности, национальной безопасности и иных видов безопасности.
В числе основных принципов – приоритет предупредительных мер; системность и комплексность мер по обеспечению безопасности и др. Но принципы и нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) противоречат принципам и нормам Федерального закона «О безопасности». Это снижает возможность обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций и, по сути, не создает условия для организации их эффективной деятельности по обеспечению безопасности объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры.
Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» определено, что Закон регулирует отношения в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций (ст. 1). Стержневая идея объединения субъектов предпринимательской деятельности – объединение, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг). Саморегулируемые организации должны формироваться субъектами права в многоотраслевом строительном комплексе как общестроительные и специализированные (отраслевые) саморегулируемые организации. Но действующие принципы и нормы ГрК РФ противоречат логике формирования правового обеспечения, не учитывают особенности и, тем самым, становятся сдерживающим фактором для обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций.
Саморегулируемые организации строительного комплекса – некоммерческие организации, субъекты права, предоставляющие социальные, управленческие услуги, направленные на обеспечение безопасности объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры. Они должны содействовать разработке и реализации мер для предупреждения причинения вреда здоровью, жизни человека, гражданина, окружающей среде, имуществу физических, юридических лиц и т.д.
Деятельность саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального ремонта, инженерной инфраструктуры как некоммерческих организаций может носить или не носить социально ориентированный характер.
Однако принципы и нормы права ГрК РФ, регулирующие деятельность саморегулируемых организаций, не гармонизированы с принципами и нормами Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Они противоречат его основополагающим положениям, что тоже создает условия для невозможности обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций, достижения установленной стратегической цели.
Проблемы правового обеспечения приоритетного развития саморегулируемых организаций в строительном комплексе – отсутствие таких правовых категорий, как «специализированная (отраслевая) саморегулируемая организация», «социально ориентированная саморегулируемая организация».
Проведенные исследования позволили предложить следующее раскрытие этих правовых категорий:
«специализированная саморегулируемая организация – саморегулируемая организация, большинство членов которой выполняют работы в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта на определенных видах объектов капитального строительства, особо опасных, технически сложных, уникальных объектах: энергетики, связи и информационных технологий, промышленности, гидротехнических сооружений и др.»;
«социально ориентированная СРО в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры» – саморегулируемая организация, деятельность которой направлена на регулирование общественных отношений по предупреждению причинения вреда, предоставление своим членам – индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам управленческих услуг по разработке и реализации мер по предупреждению причинения вреда, защите здоровья, жизни человека, гражданина, имущества физических, юридических лиц, окружающей среды при выполнении работ на объектах капитального строительства, инженерной инфраструктуры, члены которой – индивидуальные предприниматели, юридические лица реализовали систему мер по предупреждению причинения вреда и в течение трех лет не допускали случаев причинения вреда.
Гармонизация правового обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительном комплексе с основными принципами и содержанием деятельности по обеспечению национальной безопасности, развитию некоммерческих организаций – основная задача правовой науки. Эти решения закладывают основы теории приоритетного регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительном комплексе, расширяет правовые категории и принципы саморегулирования.
Предлагаемая модель саморегулирования в строительном комплексе ориентирована на применение базовых понятий и основных принципов в сфере национальной безопасности и некоммерческой деятельности позволит вывести регулирование деятельности саморегулируемых организаций на качественно новый уровень и окажет содействие в решении стратегической задачи – обеспечение их приоритетного развития в экономике.
Библиографический список
- Булдаков Д.О. К вопросу о саморегулировании в сфере строительства // Юрист. 2009. № 8.
- Бутаева Е.М. Совершенствование законодательства о саморегулировании – основной путь развития строительной отрасли // Современное право. 2011. № 11.
- Викторов М.Ю., Ишин А.В., Комаров А.А. и [др.]. Саморегулирование в строительной отрасли: учебно-практическое пособие для руководителей и специалистов саморегулируемых организаций / под ред. М.Ю. Викторова, А.Н. Ларионова. М., 2012. (Серия Библиотека НОСТРОЙ, 2-е изд.).
- Ершов О.Г. Саморегулируемые организации в строительстве: вопросы страхования ответственности участника по строительным подрядам // Правовые вопросы строительства. 2010. № 2.
- Замышляев Е.В. Имущественная ответственность саморегулируемых организаций в сфере строительства по обязательствам своих членов в случае причинения вреда третьим лицам // Правовые вопросы строительства. 2012. № 2.
- Иванов А.В. Саморегулирование строительной деятельности: развитие, вопросы, пути решения // Юрист. 2013. № 11.
- Мхитарян Ю.И. Градостроительная политика Российской Федерации: новые подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 9.
- Мхитарян Ю.И. Системный подход к совершенствованию имущественной ответственности в строительной отрасли // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 6.
- Романов Ю.А. Правовое положение саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
- Саморегулирование в строительной сфере России // Российская архитектурно-строительная энциклопедия / гл. ред.
Е.В. Басин. Т. 14. М., 2011.