Развитие частноправовых основ регулирования отношений в сфере строительства в целях устранения излишних «административных барьеров» при рыночных условиях хозяйствования предопределило замену института лицензирования строительной отрасли институтом саморегулирования.
Основным законодательным актом, регулирующим процесс саморегулирования предпринимательской деятельности, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – ФЗ о саморегулируемых организациях). Им заданы правовые рамки объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, обозначены пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования. В рамках, очерченных законодателем и уполномоченными органами, субъекты самостоятельно вырабатывают правила поведения, следят за их соблюдением и применяют к нарушителям меры ответственности. А то, что нормы саморегулируемых организаций получают правовую защиту на государственном уровне, повышает действенность и эффективность механизма саморегулирования.
Любая социальная система регулирования предполагает определенную долю государственного вмешательства. И система саморегулирования не может создаваться изолированно, вне этого общего механизма государственного регулирования, вне установленных государством правил поведения. Ф.Ю. Чатуев отмечает, что любая организация саморегулирования действует в рамках заданных внешних ограничений, определяемых государством и потребителями. Внешние ограничения и есть причина, определяющая, с точки зрения государства
и потребителей, целесообразность существования института саморегулирования.
Нормы саморегулирования развивают и дополняют нормы государственного регулирования, не успевающего своевременно регулировать новые формы реализации правоотношений. Посредством государственного регулирования законодатель закрепляет исходные условия, пределы и юридические гарантии правового саморегулирования, дозволяя самим субъектам регулировать свое поведение, не выходя за рамки установленных запретов и императивных требований закона.
Саморегулирование является свидетельством демократичности государства, а доля его участия – показателем удельного веса корпоративного управления в системе организации политических, социально-экономических и других процессов в стране.
Отмена лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности (аудит, строительство и др.) не означает прекращения или ослабления государственного контроля над субъектами предпринимательской деятельности, а предполагает появление новой формы косвенного контроля посредством использования института саморегулируемых организаций. Осуществление саморегулируемой организацией функции публичного контроля
за предпринимательской или профессиональной деятельностью членов организации в части соблюдения ими требований стандартов и правил состоит в документальном установлении соответствия продукции, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, установленных как государством, так и саморегулируемой организацией.
Вместе с тем в литературе встречается мнение, согласно которому необходимо минимизировать роль государства в области саморегулирования.
Так, А.В. Мешалов полагает, что регулирование такого большого количества вопросов деятельности саморегулируемых организаций нормативными правовыми актами, а не корпоративными правовыми нормами самого сообщества, ведет
к отсутствию оперативности в принятии решений и реагировании на правоприменительную практику, необоснованным административным процедурам по согласованию инициатив сообщества по изменению правил деятельности с государственными органами, не вовлеченными глубоко
в правоприменительные процессы саморегулирования в строительстве.
В связи с изложенной точкой зрения остановимся подробнее на правовой природе корпоративных актов в системе саморегулирования.
Ученые, исследуя правовую природу корпоративных актов, разграничивают их на нормативные (содержащие нормы права) и иные корпоративные акты, которые в отличие от первых не устанавливают новые нормы права, а только детализируют, конкретизируют, комментируют нормы, содержащиеся в каком-либо нормативном акте. В.А. Потапов причисляет определенную группу корпоративных актов к числу нормативных с определенными оговорками.
Корпоративные нормы прежде всего регулируют отношения по управлению организации. В этом смысле корпоративное право – это система правил поведения саморегулируемого коллективного субъекта частного права.
Особенность правового статуса саморегулируемых организаций предполагает наличие специфических форм их участия в сфере регулирования предпринимательских отношений, в которые вступают их члены. Ю.Г. Лескова выделяет две основные группы (формы) участия саморегулируемых организаций в регулировании названных отношений: первая группа – это акты, определяющие правила поведения членов саморегулируемых организаций, исполнение ими профессиональных обязанностей (одна из центральных идей ФЗ
«О саморегулируемых организациях» и необходимое условие приобретения статуса саморегулируемой организации – разработка организацией, претендующей на роль регулятора деятельности профессионального сообщества, стандартов и правил работы своих членов); вторая группа – акты органов саморегулируемых организаций, имеющие внутриорганизационный характер. И те, и другие могут быть охарактеризованы как корпоративные акты и акты саморегулирования.
Саморегулируемая организация помимо разработки правил и стандартов предпринимательской деятельности обязана также утвердить условия вступления в члены саморегулируемой организации, документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдением членами саморегулируемой организации правил и стандартов, правила контроля за деятельностью своих членов и др. Все эти разрабатываемые саморегулируемыми организациями документы относятся к числу корпоративных актов, включаемых в систему актов саморегулирования.
Безусловно, государственное вмешательство накладывает свою специфику на саморегулирование даже в тех случаях, когда саморегулируемые организации сами устанавливают правила и стандарты, однако это не меняет сущности рассматриваемого явления как самостоятельной и инициативной деятельности субъектов по разработке и установлению правил своей деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных правил. Регулятивная функция государства проявляется в установлении некоторых принципиально важных гарантий организации бизнеса, которые необходимы как самому бизнесу, так и гражданскому обществу, «роль государства в данном случае вторична и заключается в установлении общих рамок, в которых осуществляется саморегулирование».
Как отмечает В.А. Потапов, государство не только наделяет организации правами юридического лица, но и в известных пределах предоставляет им право в установленном порядке принимать корпоративные акты, касающиеся внутренней жизни организации. Очевидно, что корпоративные акты в конечном счете не только исходят от государства, но и в значительной степени определяются им.
Цели государства и саморегулируемых организаций должны быть едины – реализация и совершенствование законодательства. Э. Бугров отмечает, что эти цели должны быть достигнуты совместными усилиями. Дисциплинарные комитеты саморегулируемых организаций, с одной стороны, предостерегают своими решениями членов саморегулируемых организаций от нарушений ведомственных нормативных актов и таким образом оберегают их от более тяжелых последствий государственных проверок и санкций, а с другой стороны, помогают участникам саморегулируемых организаций разобраться в содержании данных актов, поскольку юридическая техника составления многих из них неоднозначна и содержание
для лиц, не посвященных в подробности процесса ведомственного нормотворчества, может показаться запутанным.
Система контроля обеспечивает объективный анализ деятельности членов саморегулируемых организаций, «позволяет постоянно наблюдать за работой исполнителей, направлять ее, обобщать передовой опыт их работы, своевременно оказывать им помощь и устранять выявленные недостатки».
Согласно п. 1 ст. 9 ФЗ о саморегулируемых организациях контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится саморегулируемой организацией путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации. Поскольку стандарты и правила саморегулируемой организации в силу ч. 3 ст. 4 ФЗ о саморегулируемых организациях должны основываться на федеральных законах и принятых
в соответствии с ними иных нормативных правовых актах, можно говорить о том, что в предмет плановой проверки входит и соблюдение членами саморегулируемых организаций требований, установленных в законодательных и иных нормативных правовых актах.
В соответствии со ст. 5513 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК) саморегулируемые организации осуществляют контроль: за соблюдением членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами саморегулируемой организации требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденных соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций; за исполнением членами саморегулируемой организации обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров.
Саморегулирование в строительстве предусматривает, прежде всего, контроль за качеством выполненных работ членами саморегулируемых организаций для достижения безопасного эксплуатирования зданий, сооружений и гарантии прав кредиторов за счет средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций.
Понятие «качество» упоминается в ст. 551 ГрК, а как термин оно было закреплено ранее в разнообразных строительных СНиПах, где последним этапом достижения (подтверждения) качества выполнения строительных работ считалась сдача построенного объекта межведомственной комиссии.
А.М. Запорожец определяет качество как совокупность свойств продукции, которые закладываются в процессе труда и предусмотрены в условиях договора, действующих нормативно-технических документов, на всех стадиях жизненного цикла, обеспечивающие надежное и длительное удовлетворение индивидуальных запросов потребителя с оптимальными затратами на поддержание работоспособности в период эксплуатации конечной продукции.
Проверка качества выполняемых строительных работ осуществляется также в рамках государственного строительного надзора.
Предметом государственного строительного надзора в соответствии с ч. 2 ст. 54 ГрК является проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований, установленных ч.ч. 2, 3 и 31 ст. 52 ГрК.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и, в частности, в области государственного строительного надзора закреплены в гл. 2 ГрК. Одним из таких органов является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор).
Остановимся подробнее на статистических данных о результатах осуществления государственного строительного надзора.
Так, на сайтах территориальных органов Ростехнадзора, в частности Центрального управления Ростехнадзора, содержатся сведения об объектах федерального государственного строительного надзора. Данная информация включает в себя сведения о количестве проведенных проверок объектов капитального строительства и выданных протоколах.
В соответствии с Программой деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010–2020 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 2146-р,
планируется реализация на платной основе инвестиционных проектов, включающих комплекс работ по проектированию, подготовке территории, строительству (реконструкции) и комплексному обустройству автомагистралей и скоростных автомобильных дорог для организации
их эксплуатации, в частности А-113 – строящаяся Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область).
Надзор за строительством Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе). Пусковой комплекс (этап строительства) № 5 осуществляется Центральным управлением Ростехнадзора. Согласно информации, размещенной на сайте Центрального управления Ростехнадзора, за период с 2015 г. по настоящее время проведено
10 проверок, составлено 26 протоколов об административных правонарушениях в области строительства и применения строительных материалов (изделий).
Государство, передавая часть функциональных полномочий саморегулируемым организациям, ставило перед собой цель не только достижения безопасности в области строительства и достижение необходимых для нее стандартов, но и качество строительных работ.
Однако вышеуказанные показатели свидетельствуют о невысоком качестве строительства, что является следствием нарушения членами саморегулируемых организаций требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в том числе стандартов и внутренних документов саморегулируемой организации.
Необходимо отметить, что контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и внутренних документов саморегулируемой организации является содержанием деятельности саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства.
Таким образом, факт нарушения членами саморегулируемых организаций требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в том числе стандартов и внутренних документов саморегулируемой организации, является следствием ненадлежащего осуществления контроля саморегулируемых организаций за деятельностью своих членов.
Формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях. Однако в ситуации недостаточно эффективного выполнения функции по выработке отраслевых стандартов деятельности и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, а также объективного нежелания саморегулируемых организаций терять своих членов вследствие применения к ним мер дисциплинарного воздействия и наличия конфликта интересов контроль зачастую сводится лишь
к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства Российской Федерации или попросту проверке наличия определенного набора документов.
В.С. Плескачевский полагает, что с введением механизма саморегулирования сфера строительства связывала надежды на реализацию перспективной ответственности, направленной на предупреждение причинения вреда при строительных и проектных работах. Это может быть достигнуто за счет усиления функции контроля над качеством работ со стороны саморегулируемой организации и привлечения к дисциплинарной ответственности своих неисправных членов.
Осуществляя контроль за своими членами и налагая на них меры дисциплинарного воздействия, саморегулируемая организация должна учитывать прежде всего права и интересы кредиторов, должника (именно в этом и заключается одна из основных целей деятельности любой саморегулируемой организации – улучшить качество предоставляемых ее членами работ, услуг).
Если саморегулируемая организация стремится повысить качественный уровень своих участников и обеспечить качество выполнения работ, то цель проверки саморегулируемой организации значительно расширяется. На этапе вступления основной целью проверки становится отбор надежных организаций и привлечение их в состав участников саморегулируемой организации. На этапе участия основная цель проверки саморегулируемой организации заключается в обеспечении гарантии качества выполняемых работ со стороны членов саморегулируемой организации.
В заключение отметим, что обязательное членство для участников рынка как условие занятия тем или иным видом предпринимательской деятельности представляет собой не только входной барьер доступа на рынок, позволяющий отсеять недобросовестных предпринимателей, но и является одной из гарантий соответствия стандартам, предъявляемым государством, а также конкурентным рынком к осуществлению такой деятельности.
Механизмы саморегулирования и государственного регулирования должны работать во взаимодействии, и принципиально важным является
то, что саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а дополняет его.
Мы согласны с мнением Ю.Г. Лесковой, которая считает, что ни государственное регулирование, ни саморегулирование в отдельности не могут обеспечить гармоничного регулирования предпринимательских отношений: первое – вследствие отсутствия учета конкретных особенностей динамики во времени и пространстве; второе – ввиду привязанности к условиям существования конкретных предпринимательских отношений.
В Российской Федерации сложившееся соотношение государственного регулирования и саморегулирования можно охарактеризовать как соотношение основного и вспомогательного регуляторов.
Данная позиция находит свое отражение в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, согласно которой основным направлением совершенствования механизмов саморегулирования является систематизация, актуализация обязательных требований к саморегулируемым организациям и национальным объединениям саморегулируемых организаций, созданным в различных отраслях, и обеспечение эффективного государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций.
Библиографический список
- Аболонин Г.О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций – на острие конфликта. М., 2010.
- Баймуратова З.М. Саморегулируемы организации в сфере предпринимательской деятельности. М., 2010.
- Боткин И.О. Государственные гарантии предпринимательской деятельности. М., 1994.
- Бугров Э. Правовое регулирование и саморегулирование рекламы недвижимости // Реклама и право. 2007. № 2.
- Драчук М.А. О роли, видах, содержании и сущности локальных нормативных актов в структуре юридического механизма управления работниками // Российский ежегодник трудового права. 2008. № 4.
- Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. № 8.
- Запорожец А.М. Правовые проблемы обеспечения качества продукции. Харьков, 1989.
- Зульфугарзаде Т.Э., Хатаева М.А. Государственно-правовые
и организационные основы саморегулирования в строительном комплексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 12.
- Кашанина Т.В. Корпоративное право: учебник. М., 2006.
- Корнеев В.В. Система контроля – элемент управленческой функции внутрисистемного управления органами внутренних дел // Общество и право. 2010. № 4.
- Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
- Мешалов А.В. Совершенствование законодательства в сфере саморегулирования в строительстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 10.
- Минникес И.А. Индивидуальное правовое регулирование (теоретико-правовой анализ). Екатеринбург, 2009.
- Мрясова Ю.Р. О соотношении государственного регулирования и саморегулирования экономики // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16).
- Отнюкова Г.Д. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права. Москва, 2008.
- Плескачевский В.С. Ответственность саморегулируемых организаций // Закон. 2010. № 3.
- Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов. М., 2006.
- Фархутдинов Р.Д. Эффективность саморегулирования
в строительстве. Москва: Юстицинформ, 2016.
- Чатуев Ф.Ю. Взаимодействие государства и саморегулируемых организаций на инвестиционном рынке. М., 2007.
- Черданцев В.П. Организационно-экономический механизм закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в условиях саморегулирования. Челябинск, 2011.